Интересы граждан.

Существующее законодательство и нормативная база учитывают социальный аспект процесса расселения аварийного жилья. В данной области действует Жилищный кодекс Российской Федерации. В частности, статья 86 Жилищного кодекса Российской Федерации указывает, что, если дом, в котором находится жилое помещение, занимаемое по договору социального найма, подлежит сносу, выселяемым из него гражданам органом государственной власти или органом местного самоуправления, предоставляются другие благоустроенные жилые помещения.

Переселяемым гражданам в соответствии с положениями Жилищного кодекса Российской Федерации, предоставляются благоустроенные помещения применительно к условиям соответствующего населенного пункта, равнозначные по общей площади ранее занимаемым жилым помещениям, отвечающие установленным требованиям и находящиеся в черте данного населенного пункта или в границах другого населенного пункта региона с согласия граждан.

С другой стороны, сами граждане в большинстве случаев не информированы о способах и порядке их отселения в другое жилье. Как результат – споры с местной властью, подрядчиками, контролирующими инстанциями; судебные процессы.

Интересы органов власти.

В соответствии со статьями 86, 89 Жилищного кодекса Российской Федерации обязанность по обеспечению жилыми помещениями граждан, проживающих в жилых помещениях, занимаемых по договорам социального найма и расположенных в домах, подлежащих сносу, возложена на органы государственной власти области или органы местного самоуправления, принявшие решение о сносе такого дома.

Как было отмечено выше, основная нагрузка по ликвидации аварийного жилищного фонда сосредоточена на муниципальных образованиях. В современных условиях финансовой нестабильности, дефицитности и ограниченности бюджетов реализация всех возложенных на муниципалитеты полномочий весьма затруднительна. Особенно критично проблема переселения из аварийного жилищного фонда стоит в сельских муниципальных образованиях. Некоторые жилые объекты не классифицируются местными чиновниками как аварийные только потому, что после принятия такого решения необходимо проводить расселение жилья, для чего требуются дополнительные средства.

С этих позиций целесообразно повышать компетентность руководителей и специалистов муниципальных образований в вопросах расселения аварийного жилья.

Интересы поставщиков.

Немалую долю ответственности за качество предоставляемого жилья взамен аварийного несут поставщики. Однако основным мотивом их деятельности является прибыль, получаемая в результате заключения муниципального контракта.

В целях повышения качества контроля и снижения рисков нарушения обязательств со стороны подрядчиков и (или) поставщиков в рамках реализации программ переселения граждан из аварийного жилья утверждены типовые формы государственных (муниципальных) контрактов, гражданско-правовых договоров и методические рекомендации по их заключению. Основными проблемами при формировании условий контракта на оказание услуг по строительству жилья, предоставляемого взамен аварийного, является отсутствие систематического анализа динамики цен на рынках жилья, строительных материалов, транспортных услуг, что снижает реальную стоимость 1 кв.м. нового жилья и, соответственно, заинтересованность застройщиков в поставке услуг.

Исследуя проблемы ликвидации аварийного жилищного фонда в Российской Федерации, необходимо особо выделить проблемы расселения многоквартирных домов.

Согласно ч. 1 ст. 161 ЖК РФ управление многоквартирным домом должно обеспечивать благоприятные и безопасные условия проживания граждан, надлежащее содержание общего имущества в многоквартирном доме, решение вопросов пользования указанным имуществом, а также предоставление коммунальных услуг гражданам, проживающим в таком доме.

Таким образом, главным объектом управления выступает общее имущество многоквартирного дома. Очевидно, что в случае с аварийным жильем общее имущество находится зачастую в критическом состоянии. Аварийный многоквартирный дом очень часто представляет собой технически сложный, затратный и даже планово-убыточный объект управления. Отсюда все проблемы с выбором способа управления и, что важнее, с реализацией выбранного способа.

Факт признания жилого дома непригодным для проживания не является основанием для отказа в начислении и взимании платы за содержание и ремонт помещения, договор управления многоквартирным домом не расторгнут и не изменен, соответственно, отношения по обслуживанию общего имущества дома, оказанию коммунальных услуг не прекращены. Это подтверждается материалами судебной практики (Определение ВАС РФ от 07.10.2013 N ВАС-13274/13 по делу N А12-21194/2012,  Определение Пермского краевого суда от 13.08.2012 по делу N 33-6973, Апелляционное определение Верховного суда Республики Коми от 29.07.2013 по делу N 33-4012АП/2013).

Действующее законодательство говорит о трех способах управления многоквартирным домом. Главное различие в этих способах – кто отвечает за содержание общего имущества и кто предоставляет коммунальные услуги собственникам.

Непосредственное управление многоквартирным домом – собственники самостоятельно управляют общим имуществом, имея непосредственные договоры с обслуживающими и ресурсоснабжающими организациями. По сути, собственники аварийного жилья остаются «один на один» с проблемами содержания общего имущества. Это, объективно, один из самых небезопасных способов управления многоквартирным домом, т.к. при сложном техническом и эксплуатационном состоянии дома, подлежащего сносу, к его управлению не привлекается профессиональный менеджер в лице управляющей организации. Обслуживающие организации взаимодействуют с собственниками жилья в логике: «сделано только то, что заказано». Как правило, это разовые работы по устранению неполадок «постфактум», без проведения мероприятий по планово-предупредительному ремонту. Такие организации не обязаны получать лицензию для осуществления деятельности по управлению многоквартирными домами и, соответственно, ею не рискуют.

Обращаясь к ресурсам сайта reformagkh.ru, практически невозможно найти примеров управления аварийным многоквартирным домом ТСЖ или ЖК. На наш взгляд, это закономерно, так как, во-первых, создание и функционирование ТСЖ требует самоорганизации собственников, а в доме, готовящемся к сносу, зачастую присутствует клубок противоречий между соседями, во-вторых, сложно найти инициативного собственника помещения в аварийном доме, готового не только решать сложнейшие проблемы содержания общего имущества и взаимодействия с поставщиками коммунальных ресурсов, но и отвечать как должностное лицо (председатель правления) за соответствие стандартам управления многоквартирным домом, в-третьих, ТСЖ, будучи некоммерческой организацией ине имея адекватных оборотных средств, в аварийном доме столкнётся с проблемами, не способными к решению. Стремительное накопление задолженности перед обслуживающими и ресурсоснабжающими организациями (в том числе ввиду неплатежей собственников, колоссальных теплопотерь,  сверхнормативного потребления коммунальных ресурсов на общедомовые нужды и т.д.)   ведут ТСЖ к несостоятельности (банкротству).

Представляется, что профессиональное управление с привлечением управляющей организации – относительно приемлемый способ поддержать возможный уровень жизни для лиц, проживающих в аварийном жилищном фонде. Проблема заключается в том, что деятельность по управлению многоквартирным домом на основании договора управления – сугубо предпринимательская, т.е. ориентирована на систематическое извлечение прибыли. А управление и даже разовое обслуживание таких объектов  – как правило, убыточно. Поддержание надлежащих технических и эксплуатационных характеристик многоквартирного дома, находящегося в аварийном состоянии – задача колоссальная по трудозатратам и столь же безнадежная по коммерческой отдаче. 

Если обратиться к процедуре лицензирования деятельности по управлению многоквартирными домами, то одним из итогов стал рост числа домов, «выведенных» управляющими организациями из-под управления, чтобы не рисковать аннулированием лицензии. Это подтверждается аналитикой ресурсов сайта reformagkh.ru, где многие аварийные дома маркируются либо «находящимися на непосредственном управлении», либо указывается, что «нет данных о способе управления». Кроме того, можно зафиксировать некоторый рост числа ветхих многоквартирных домов, домов малоэтажной застройки, домов в плохом техническом и эксплуатационном состоянии, по отношению к которым муниципалитеты в рамках конкурсных процедур тщетно пытаются определить управляющую организацию. По состоянию на дату написания настоящей статьи (29 сентября 2015 года) объявлены открытые конкурсы по отбору управляющей организации в соответствии с частью 4.1 статьи 161 Жилищного кодекса Российской Федерации по 42822 лотам, из которых в 25% случаях размер содержания общего имущества заложен до 12 рублей за 1 квадратный метр общей площади. Размер этой ставки не прельщает бизнес-структуры, которыми за годы реформирования ЖКХ стали частные управляющие организации, тем более, учитывая, что аварийное жилье обычно небольшого совокупного метража. Далеко не все управляющие организации готовы управлять и, в конечном итоге, отвечать за качество управления такими объектами.

Следует учитывать, что при плановой убыточности управления, для управляющих организаций аварийные многоквартирные дома – это объекты, опасные во всех смыслах.

Во-первых, за ненадлежащее содержание общего имущества управляющая организация может быть привлечена к административной ответственности, в том числе за нарушение лицензионных требований. Недавнее изменение законодательства в этой сфере привело к тому, что за невыполнение или ненадлежащее выполнение в установленный срок законного предписания органа, осуществляющего региональный государственный жилищный надзор, в том числе лицензионный контроль в сфере осуществления предпринимательской деятельности по управлению многоквартирными домами, об устранении нарушений лицензионных требований, может быть  наложен административный штраф на должностных лиц в размере от пятидесяти тысяч до ста тысяч рублей или дисквалификацию на срок до трех лет; на юридических лиц – от двухсот тысяч до трехсот тысяч рублей (ч. 24 ст. 19.5 КоАП РФ).Федеральным законом от 21.07.2014 N 255-ФЗ введена административная ответственность за нарушение правил осуществления предпринимательской деятельности по управлению многоквартирными домами (статья 7.23.3 КоАП РФ), предусматривающая максимальное наказание управляющей организации в виде штрафа в размере до 500 000 рублей.

Во-вторых, возможно аннулирование лицензии на осуществление предпринимательской деятельности по управлению многоквартирными домами. Согласно ч.2 ст. 199 ЖК РФ, основанием для рассмотрения лицензионной комиссией вопроса об обращении в суд с заявлением об аннулировании лицензии является исключение из реестра лицензий субъекта Российской Федерации по основаниям, указанным в части 5 статьи 198 ЖК РФ, сведений о многоквартирных домах, общая площадь помещений в которых составляет пятнадцать и более процентов от общей площади помещений в многоквартирных домах, деятельность по управлению которыми осуществлял лицензиат в течение календарного года, предшествующего дате принятия лицензионной комиссией решения об обращении в суд. Обратившись к ч.5 ст. 198 ЖК РФ, можно определить основание исключения многоквартирного дома из реестра, влияющее на возможность аннулирования лицензии - в случае, если в течение календарного года лицензиату и (или) должностному лицу, должностным лицам лицензиата судом два и более раза было назначено административное наказание за неисполнение или ненадлежащее исполнение предписания, выданного органом государственного жилищного надзора в отношении многоквартирного дома или многоквартирных домов. Так как в аварийном жилищном фонде очень много проблем, управляющие организации могут без особых затруднений (часто по жалобам самих собственников аварийного жилья) получить и не исполнить предписание государственного жилищного инспектора. Поэтому аварийные многоквартирные дома – сильный фактор нестабильности в деятельности управляющей организации.

Муниципалитеты вынуждены создавать муниципальные управляющие организации, чтобы не оставлять ветхий и аварийный жилищный фонд без управления. Однако, имея только неэффективный жилищный фонд на обслуживании, очень сложно соответствовать требованиям, предъявляемым к оказанию услуг и выполнению работ на уровне установленных стандартов управления. Не всегда муниципальные управляющие организации располагают необходимым материально-техническим оснащением, а также квалифицированным штатом сотрудников.

Проблему расселения жилья можно решить, наращивая объемы жилищного строительства, а разрыв между комфортностью и доступностью можно сократить, увеличивая количество предложений на рынке. Однако такая тенденция дифференциации жилья в зависимости от уровня доходов населения только зарождается в крупных городах. А пока можно констатировать, что программа расселения граждан Российской Федерации из аварийного жилья явно отстает от графика.

Выводы.

1. Основными проблемами в реализации задач, связанных с ликвидацией аварийного жилищного фонда, являются:

–  затягивание сроков реализации программ на начальных этапах (непроведение в течение длительного времени конкурсных процедур на право заключения муниципальных контрактов со стороны муниципальных образований, ненадлежащее исполнение функций заказчика, в том числе на стадии подготовки к строительным работам: проблемы с оформлением земельных участков для строительства, выдачей разрешений на строительство объектов, недостатки при разработке проектных решений на строительство объектов);

–  ненадлежащее исполнение обязательств по контрактам со стороны подрядных организаций в части соблюдения графиков, сроков и качества выполняемых работ, выполнение работ неквалифицированными подрядными организациями, не имеющими необходимой материально-технической базы и компетентных инженерно-технических работников необходимой квалификации.

2. Муниципалитеты в субъектах Российской Федерации не ведут заблаговременную работу по подготовке граждан к переселению из аварийного жилищного фонда и приступают к реализации мероприятий только после доведения лимитов средств, в том числе и по предоставлению земельных участков для строительства домов.

- по мероприятиям, реализуемым с привлечением средств Фонда.

В соответствии с Федеральным законом №185 «О Фонде содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства» на реализацию мероприятий этапа отводится время до двух лет.

Согласование заявки в Фонде ЖКХ как правило происходит во втором квартале, органы местного самоуправления приступают к расселению в третьем квартале.

При этом, если средства вкладываются в строительство нового жилья (а именно на этот способ переселения ориентируются муниципалитеты), оно должно быть завершено не позднее третьего квартала года, следующего за годом согласования заявки, а к концу второго года должно быть завершено строительство домов.

На практике, в связи с поздним началом строительства, оно завершается в четвертом квартале, а нередко выходит и за рамки этапа.

Подрядные организации нарушают плановые сроки завершения строительства, а главы муниципалитетов начинают вести претензионную работу только после настоятельных требований Минстроя субъекта Российской Федерации.

А ведь пени и штрафы, взысканные в результате срыва сроков предоставления жилых помещений, – это доход местных бюджетов.

На территории муниципалитетов, как правило, работают одни и те же застройщики. Не получив наказания за допущенный срыв сроков, они считают возможным применять это в своей работе и в дальнейшем.

В связи с вышеизложенным, региональным органам исполнительной власти, реализующим полномочия по ликвидации аварийного жилищного фонда, необходимо обязать органы местного самоуправления в заключаемых договорах долевого участия предусматривать этапность оплаты, исходя из строительной готовности объектов. Это даст возможность на ранних стадиях выявлять отклонение от запланированных сроков строительства, предъявлять претензии застройщику, а при необходимости – расторгнуть контракт.

- по мероприятиям, реализуемым за счет средств областного и местных бюджетов.

Ситуация аналогична, за исключением того, что не требуется согласование заявки и нет санкций по приостановке финансирования.

При этом, особенностью расходования средств областного бюджета является то, что они должны быть освоены в течение финансового года, и в случае неосвоения их, необходимо повторно предусматривать сверх запланированных лимитов очередного финансового года, что является дополнительной нагрузкой на бюджет.

Органам местного самоуправления, учитывая наличие долгосрочной программы по переселению граждан из аварийного фонда (с адресным распределением домов по годам реализации), необходимо уже сейчас, на период до 2017 года включительно, планировать ее реализацию.

При этом под планированием понимается заблаговременное предоставление застройщикам земельных участков под строительство (с учетом наличия/ отсутствия внешних коммуникаций), проведение с гражданами разъяснительной работы по способам, порядку их отселения (тем более, что средства, необходимые для реализации программы, в полном объеме предусмотрены Фондом ЖКХ и бюджетом субъекта Российской Федерации).

Органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации необходимо осуществлять контроль за своевременной передачей земельных участков в аренду, заключением контрактов на долевое строительство, за ходом строительных работ, предоставлением помещений гражданам, путем установления сроков утвержденным высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации графиком, который находится на постоянном контроле у органов исполнительной власти, курирующих данное направление.

Также, в целях своевременной реализации программных мероприятий по переселению граждан из аварийного жилищного фонда органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации необходимо взять реализацию программы под свой непосредственный контроль, путем мониторинга ситуации в рамках оперативных совещаний, проводимых под руководством Губернатора области, путем поручений по итогам совещаний.

3. Отдельный блок проблем связан с вступлением в силу Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд». Есть темы, недостаточно оговоренные в законодательстве, поэтому в муниципалитетах возникают вопросы, требующие методического сопровождения. Для их решения целесообразно:

– Правительству Российской Федерации рассмотреть возможность (разработать требования и условия) использования механизма осуществления закупок в условиях чрезвычайных ситуаций (ст. 81,82 44-ФЗ) в отношении ликвидации отдельных аварийных жилых объектов.

– Органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации, реализующим полномочия в сфере ликвидации аварийного жилищного фонда, рекомендовать организовать систематический анализ динамики цен на рынках жилья, строительных материалов, транспортных услуг, с целью коррекции реальной стоимости 1 кв.м. предоставляемого жилья экономкласса и, соответственно, повышения степени заинтересованности застройщиков в поставке услуг.

4. В качестве одного из способов решения вопроса о ветхом жилье, можно рассматривать также реконструкцию, обладающую некоторыми преимуществами: не требует переселения жильцов, цены на их квартиры при этом повышаются в несколько раз в отличие от «аварийных» цен, нет необходимости в разработке новых участков под застройку, отсутствуют затраты на снос, а реконструкцией полностью занимается строительная организация.
5. Органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации рекомендовать организовать систему краткосрочного повышения квалификации глав и специалистов муниципальных образований, а также заинтересованных лиц по вопросам изменений в законодательстве и особенностях расселения аварийного жилищного фонда на базе существующих на территории субъекта России образовательных организаций высшего образования.
6. Одним из «боковых» эффектов лицензирования деятельности по управлению многоквартирными домами явился отказ управляющих организаций от неэффективных объектов жилой недвижимости, в том числе от аварийных многоквартирных домов. Муниципальным управляющим компаниям непросто обеспечивать надлежащее содержание общего имущества аварийных домов ввиду недостаточности финансирования и большого количества малоэффективных объектов управления. Поэтому необходимы комплексные меры по стимулированию интереса частных управляющих организаций к аварийным многоквартирным домам. Ввиду того, что меры прямого финансового стимулирования не всегда возможны, а зачастую запрещены бюджетным законодательством, следует предложить меры нефинансового стимулирования. Например, внести изменения в «Порядок проведения органом местного самоуправления открытого конкурса по отбору управляющей организации для управления многоквартирным домом», утв. Постановлением Правительства РФ от 06.02.2006 N 75 (ред. от 04.03.2015), дополнив в качестве особого преимущества участника конкурса – подтверждение управления аварийными многоквартирными домами, общей площадью не менее, чем 5 000 кв.метров (как один из возможных вариантов).

Авторы статьи:

Богомольный Евгений Исаакович, д.э.н., профессор, директор Центра управления ЖКХ РАНХиГС

Блех Евгений Михайлович, д.э.н., профессор, заместитель директора Центра управления ЖКХ РАНХиГС

Корниенко Елена Леонидовна, к.э.н., доцент кафедры государственного управления правового обеспечения, государственной и муниципальной службы Челябинского филиала РАНХиГС

Яковлев Владимир Михайлович, д.э.н., профессор, заведующий лабораторией «Стратегическое управление развитием Национальной экономики» РАНХиГС

Материал подготовлен: 2015 г.

Список использованных источников

1. Государственная корпорация – Фонд содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства Реформа ЖКХ [Электронный ресурс] – URL: https://www.reformagkh.ru/myhouse/profile/view/6724520
2. Государственная программа Калининградской области «Доступное и комфортное жилье» на 2013-2015 годы, утвержденная постановлением Правительства Калининградской области от 31 декабря 2013 года № 1026 (в редакции постановления Правительства Калининградской области от 05 июня 2015 года № 313).
3. Матиящук С.В. Проблемы расселения граждан из ветхого аварийного жилья. URL:Сайт юридического центра адвокатов Москвы. http://portal-law.ru.
4. Обзор судебной практики Верховного Суда РФ по аварийному жилью, расселению, сносу домов. Утвержден Президиумом Верховного Суда Российской Федерации 29 апреля 2014 года. http://logos-pravo.ru/page.php?id=2534
5. Об утверждении Положения о признании помещения жилым помещением, жилого помещения непригодным для проживания и многоквартирного дома аварийным и подлежащим сносу или реконструкции: Постановление Правительства Российской Федерации от 28 января 2006 г. № 47. URL: Справочная правовая система Гарант. http://www.garant.ru
6. О переселении граждан из аварийного жилья. Материалы к заседанию Правительства РФ от 28 февраля 2015 г. http://government.ru/meetings/17597/stenograms/
7. Отчет о деятельности государственной корпорации - Фонда содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства за 2014 год. URL: Официальный сайт Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации. http://minstroyrf.ru.
8. Официальный сайт Российской Федерации для размещения информации о проведении торгов [Электронный ресурс] – URL: http://torgi.gov.ru/lotSearch1.html?bidKindId=12
9. О фонде содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства: Федеральный закон Российской Федерации от 21 июля 2007 г. № 185-ФЗ. URL: Справочная правовая система Гарант. http://www.garant.ru
10. Пономарев В.Государственная жилищная политика России: реализация и перспективы. URL: Официальный сайт журнала Рынок Ценных Бумаг. http:// www.old.rcb.ru.
11. Послание Президента РФ Федеральному Собранию 26 апреля 2007 г. URL: Официальный сайт Президента России. http://archive.kremlin.ru.
12. Распоряжение Правительства Российской Федерации от 26 сентября 2013 г. № 1743-р «Об утверждении комплекса мер, направленных на решение задач, связанных с ликвидацией аварийного жилищного фонда» [Электронный ресурс] – URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_152629/
13. Стенограмма заседания Правительства РФ № 13 от 9 апреля 2015 года. http://government.ru/meetings/17597/stenograms/
14. Токсанбаева, М. С. Барьеры реализации жилищной политики URL: информационно-аналитический портал SocPolitika.ru http://www.socpolitika.ru.