Концепция развивает складывающуюся в России систему общественного контроля, дополняя формирующиеся механизмы общественного контроля в социальной и в публичной сферах (такие как независимая оценка качества социальных услуг, общественный контроль за деятельностью органов власти, местного самоуправления, государственных и муниципальных организаций, общественный контроль государственных закупок) механизмами общественного контроля в социально-экономической сфере. Это тем более важно и актуально, что действия субъектов естественных монополий на транспорте, в связи, в сфере ЖКХ, в ТЭК и т.п. оказывают существенное влияние не только на социально-экономическое развитие и деловой климат в Российской Федерации, но и напрямую определяют социальный климат в стране и уровень благосостояния граждан России. Таким образом, именно социальная функция данного направления общественного контроля, направленная на обеспечение соответствия деятельности субъектов естественных монополий общественным интересам, является основной в осуществлении общественно-контрольных мероприятий в данной сфере.

За период, прошедший со времени утверждения вышеуказанной Концепции в соответствии с планом мероприятий («дорожной картой») по созданию и развитию механизмов общественного контроля за деятельностью субъектов естественных монополий с участием потребителей, разработан и принят ряд необходимых нормативно-правовых актов, а также проведена серия мероприятий по практической реализации Концепции:

• утверждены составы Советов потребителей по вопросам деятельности субъектов естественных монополий в пилотных регионах проекта (Красноярский край, Республика Татарстан, Архангельская область) (декабрь, 2013 г. – февраль, 2014 г.);
• разработаны методические рекомендации по созданию в субъектах Российской Федерации советов потребителей по вопросам деятельности субъектов естественных монополий;
• в Министерстве энергетики России состоялись открытые общественные слушания по проекту инвестиционной программы ОАО «МОЭСК» на 2014–2018 гг. (2 апреля 2014 г.);
• внесены изменения в стандарты раскрытия информации субъектами оптового и розничных рынков электрической энергии (Постановление Правительства Российской Федерации от 28 апреля 2014 г. № 381) [2];
• на Портале госуслуг создан раздел для обсуждения инвестпрограмм субъектов естественных монополий (апрель 2014 г.);
• начат публичный независимый технологический и ценовой аудит (ТЦА), ОАО «РЖД» (апрель 2014 г.);
• внесены изменения в Положение о Правительственной комиссии по транспорту и создан совет потребителей по вопросам деятельности субъектов естественных монополий в сфере транспорта (Постановление Правительства Российской Федерации от 5 мая 2014 г. № 406) [3];
• утверждены составы советов потребителей по вопросам деятельности РЖД, ФГУП «Росморпорт» и ФГУП «Госкорпорация по организации воздушного движения» (ОрВД), положения об их деятельности и планы работы на год (19 мая 2014 г.).

В целом, необходимо констатировать, что большая часть мероприятий по формированию системы общественного контроля за деятельностью субъектов естественных монополий прошла в апреле-мае месяце 2014 г., что пока не позволяет в полной мере оценить их эффективность и результативность.

В этой связи стоит отметить положительный опыт организации системной работы по общественному контролю за тарифами в области естественных монополий в сфере ЖКХ, наработанный Некоммерческим партнерством «Национальный центр общественного контроля в сфере жилищно-коммунального хозяйства «ЖКХ контроль». Партнерством за 10 месяцев 2013 года (данный срок практически равен сроку реализации мероприятий плана мероприятий по созданию и развитию механизмов общественного контроля за деятельностью субъектов естественных монополий с участием потребителей) создана разветвленная сеть Центров общественного контроля в сфере ЖКХ – центры действуют в 71 субъекте Российской Федерации.

Сеть общественного контроля осуществляет постоянный мониторинг правоприменительной практики в сфере ЖКХ, обучение участников мероприятий общественного контроля, проводятся акции по анализу отдельных проблем в сфере ЖКХ. Так, осуществлен сбор информации о причинах резкого роста платежей на оплату коммунальных ресурсов на общедомовые нужды; проведен мониторинг роста конечных платежей граждан в связи с плановым повышением тарифов (на  основании обращений на «горячие линии» и сбора квитанций). Данные мероприятия позволили не только выявить массовые нарушения прав потребителей в отдельных муниципальных образованиях, но и оперативно их устранить. Во многих субъектах Российской Федерации осуществлялись и другие меры по защите прав потребителей коммунальных услуг – выездные проверки, помощь гражданам в защите их интересов в суде, общественная экспертиза нормативно-правовых актов федерального и регионального уровня, формирование общественных рейтингов управляющих компаний и другие.

Необходимо отметить, что в ходе подготовки и реализации мероприятий «дорожной карты» по созданию и развитию механизмов общественного контроля за деятельностью субъектов естественных монополий с участием потребителей, выявлен ряд проблем, которые способны нивелировать эффективность общественного контроля в данной сфере и придать ему имитационный характер:

• недостаточно высокий уровень активности гражданского общества в ряде регионов Российской Федерации;
• недостаточный уровень компетентности и профессионализма НКО, как в сфере общественного контроля в целом, так и в сфере общественного контроля за деятельностью естественных монополий, в частности;
• риск использования общественных советов потребителей в качестве лоббистских площадок субъектов экономических отношений;
• непроработанность финансового обеспечения экспертного сопровождения мероприятий общественного контроля за деятельностью субъектов естественных монополий;
• недостаточное взаимодействие деятельности по общественному контролю субъектов естественных монополий с работой существующих обществ по правам потребителей;
• отсутствие координации в разработке и развитии направлений общественного контроля (общественный контроль естественных монополий, независимая оценка качества социальных услуг, общественный контроль системы госзакупок, общественный контроль за деятельностью органов власти и органов местного самоуправления);
• несогласованность Концепции и плана мероприятий по созданию и развитию механизмов общественного контроля за деятельностью субъектов естественных монополий с участием потребителей с готовящимся к принятию Законом «Об основах общественного контроля в Российской Федерации»;
• недостаточный уровень информированности субъектов общественного контроля о целях, задачах и ходе реализации мероприятий общественного контроля в сфере естественных монополий;
• непроработанность взаимодействия системы общественного контроля естественных монополий с Федеральной антимонопольной службой России;
• формальный подход и недостаточный уровень активности в организации работы по общественному контролю естественных монополий.

Суть последнего риска, а также риск лоббизма заложены в самой Концепции общественного контроля за деятельностью естественных монополий. В документе, в частности, указано, что под обязательным учетом мнения потребителей понимается необходимость на всех стадиях рассмотрения инвестиционных программ субъектов естественных монополий и принятия решений по тарифам получать мнения соответствующих советов потребителей, предоставлять развернутые обоснованные письменные ответы на них с указанием причин несогласия. Таким образом, согласно указанному документу, мнения потребителей собираются для предоставления ответов с указанием причин несогласия с данными мнениями.

Вероятнее всего, вышеуказанные риски и возможность имитации реального общественного контроля стали возможны вследствие недостаточной концептуальной проработки и поспешности реализации идеи общественного контроля естественных монополий.

Экономикоцентричный и формальный подход, заложенный в суть Концепции по созданию и развитию механизмов общественного контроля за деятельностью субъектов естественных монополий с участием потребителей, выражается, в первую очередь, в сфокусированности внимания организаторов контроля только на чисто экономических показателях (инвестиционные программы, тарифы). Что входит в противоречие с ведущим концептуальным принципом общественного контроля – соответствие деятельности объектов общественного контроля (органов власти, бюджетных учреждений, естественных монополий и т.п.) общественным интересам в общественно-значимых сферах. То есть – законным интересам неопределенного круга лиц, связанным с обеспечением их безопасности и благополучия, соблюдением их прав и свобод, предусмотренных Конституцией Российской Федерации и нормами международного права.

Кроме того, такой акцентированный экономикоцентричный подход не вполне адекватен и социально-ориентированной государственной политике, проводимой Президентом Российской Федерации и направленной на обеспечение социальной стабильности и социальной солидарности в российском обществе.

В целях снижения существующих рисков и приведения работы по общественному контролю естественных монополий в соответствие с социальной политикой Президента Российской Федерации, целесообразно:

• акцентировать социальную функцию общественного контроля естественных монополий с участием потребителей, подчеркивая во всех публичных выступлениях и документах ключевую роль общественно-контрольных мероприятий в обеспечении соответствия деятельности субъектов естественных монополий общественным интересам в таких общественно-значимых сферах, как тарифы на топливо, на перевозки, на услуги связи и ЖКХ и т.п.;
• привести всю нормативно-правовую базу общественного контроля естественных монополий с участием потребителей в соответствие с Законом «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» (после его принятия);
• проводить процедуру формирования советов потребителей с участием существующих и создаваемых общественных советов при органах власти и общественных палат разных уровней;
• создать институт ведущего субъекта общественного контроля, обеспечивающего межведомственную и межуровневую координацию и контроль всей работы в указанной сфере в целях решения, поставленных Президентом Российской Федерации, стратегических задач общественного развития, направленных на повышение доверия власти и общества, и повышение эффективности и качества исполнения основных направлений государственной политики;
• организовать взаимодействие и взаимосогласованные действия по контролю деятельности субъектов естественных монополий с Федеральной антимонопольной службой России (ФАС) и рассмотреть возможность возложения функций по координации и методическому обеспечению общественного контроля деятельности субъектов естественных монополий на Общественно-консультативный совет при ФАС России;
• учесть при становлении системы общественного контроля естественных монополий имеющийся опыт по организации системы общественного контроля в сфере ЖКХ, наработанный Некоммерческим партнерством «Национальный центр общественного контроля в сфере жилищно-коммунального хозяйства «ЖКХ контроль»;
• в целях общественной и экспертной оценки качества и эффективности работы по созданию системы общественного контроля деятельности субъектов естественных монополий, шире использовать площадку Общественной палаты Российской Федерации и организовать на этой базе системную работу по мониторингу развития общественного контроля естественных монополий;
• обеспечить проведение подготовки и повышения квалификации для участников мероприятий общественного контроля деятельности субъектов естественных монополий на базе РАНХиГС при Президенте Российской Федерации.

Автор статьи:

Коротеева О. В., к. п. н., научный сотрудник лаборатории «Механизмы общественного контроля за деятельностью органов государственной власти в современной России», доцент Института государственной службы и управления РАНХиГС

Материал подготовлен: 2014 г.

Список использованных источников

1. Концепция создания и развития механизмов общественного контроля за деятельностью субъектов естественных монополий с участием потребителей, утвержденная Распоряжением Правительства Российской Федерации от 19 сентября 2013 г. № 1689-р. [Электронный ресурс]. – URL: http://www.rg.ru/2013/09/25/kontrol-site-dok.html
2. Постановление Правительства Российской Федерации от 28 апреля 2014 г. № 381 «О внесении изменений в стандарты раскрытия информации субъектами оптового и розничных рынков электрической энергии». [Электронный ресурс]. – URL: http://www.rg.ru/2014/05/05/energorynok-site-dok.html
3. Постановление Правительства Российской Федерации от 5 мая 2014 г. № 406 «О внесении изменений в Положение о Правительственной комиссии по транспорту». [Электронный ресурс]. – URL: http://pravo.gov.ru/proxy/ips/?docbody=nd=102349553rdk=backlink=1