Вопросы межбюджетных отношений, финансового обеспечения расходных обязательств бюджетов субъектов Российской Федерации и государственного долга регионов являются в настоящее время весьма актуальными, поскольку от эффективно построенной системы финансовых потоков «регионы-центр» и «центр-регионы» зависит результат проводимой государством социально-экономической политики в субъектах Федерации.

Приведем некоторые количественные показатели региональных финансов. По состоянию на 1 июля 2014 года доходы бюджетов регионов выросли на 8,5% от соответствующего периода 2013 года. Это поступление налога на прибыль организаций и налога на доходы физических лиц, которые являются основными доходными источниками бюджетов регионов, они увеличились соответственно на 17% и почти 7%. Расходы регионов выросли на 6,4% по сравнению с уровнем 2013 года, их объем увеличился в 73 регионах, а в 10 регионах снизился [1].

Расходы на заработную плату росли опережающими темпами на уровне 12,7%, при этом доля расходов на заработную плату по-прежнему существенно увеличивается в бюджетах всех без исключения регионов, составляет сейчас 36% всех расходов. К сожалению, доля на капитальные вложения в этих условиях снижается в бюджетах всех без исключения регионов и составляет порядка 7% расходов бюджетов субъектов Российской Федерации.

По состоянию на 1 июля 2014 года с дефицитом исполнено 40 бюджетов регионов, с профицитом – 43. Необходимо отметить, что профицит во многих регионах образовался с авансовым перечислением субсидий, мер финансовой поддержки субъектам Российской Федерации. Данные средства находятся на счетах, будут использованы до конца текущего года, поэтому до конца года произошло значительное увеличение дефицитности бюджетов и количества «дефицитных» регионов до 65-70. Сумма ожидаемого дефицита бюджетов прогнозируется Минфином России на уровне порядка 400-500 млрд рублей [1].

По данным Независимого института социальной политики, на 1 января 2014 года общий долг регионов составляет около 1,7 трлн рублей, 40% от этой суммы приходится на коммерческую задолженность. Основными кредиторами субъектов Федерации выступают Сбербанк, ВТБ, СМП банк, а также Ханты-Мансийский банк и Росбанк. В ряде субъектов Федерации расходы на обслуживание и погашение долга уже превышают 25% текущих доходов региональных бюджетов, а «рекордсменами» по уровню долговой нагрузки на сегодня являются Мордовия, Чукотский автономный округ, Ингушетия, Северная Осетия, а также Белгородская, Вологодская и Саратовская области [2].

До конца 2014 года произошло увеличение государственного долга, поскольку исполнение бюджетов регионов осуществляется с дефицитом в связи с наличием значительных социальных расходов по повышению оплаты труда отдельным категориям работников социально сферы.

Важнейшей задачей в 2015-2017 годах для органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления будет являться выполнение майских указов Президента России, особенно в части повышения оплаты труда отдельным категориям работников государственных и муниципальных учреждений [3]. Выполнение данной задачи будет осуществляться в условиях снижения темпов поступлений налоговых доходов бюджетов, вызванного сокращением темпом экономического роста, а также наращивания размеров дефицита и государственного внутреннего долга.

Одним из ключевых факторов, наряду с реализацией положений указов Президента России, приведших к необходимости увеличения объема государственного внутреннего долга субъектов Федерации, является значительный объем выпадающих доходов по налогу на прибыль организаций в связи с созданием консолидированных групп налогоплательщиков.

В 2013 и 2014 годах Правительством Российской Федерации бюджетам регионов была осуществлена частичная компенсация снижения поступлений налога на прибыль организаций. При этом при распределении дотаций на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджетов субъектов Российской Федерации с целью компенсации выпадающих доходов бюджетов в связи с созданием консолидированных групп налогоплательщиков (далее – КГН) Минфином России учитывались суммы налога на прибыль организаций, начисленные к уплате, и не учитывались фактические поступления налога на прибыль организаций, которые сложились ниже начисленных в связи с предъявляемыми предприятиями – участниками КГН заявками на возврат уплаченных налогов в прошлых периодах.

Так, например, начисленная сумма налога на прибыль организаций – участников КГН в Брянской области в 2013 году составила 1 458,0 млн рублей, при этом фактически поступило в бюджет 1 016,0 млн рублей. В 2013 году Правительством Российской Федерации была предоставлена бюджету Брянской области дотация на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджета в объеме 0,37 млрд рублей, в 2014 году – 0,15 млрд рублей, с целью частичной компенсации снижения поступлений налога на прибыль организаций в связи с созданием консолидированных групп налогоплательщиков, что не перекрывает объем выпадающих доходов бюджета. С учетом финансовой помощи федерального бюджета объем выпадающих доходов по налогу на прибыль организаций составил более 1 млрд рублей [4].

Реализация субъектами Российской Федерации решений, принятых на федеральном уровне, в 2015-2017 годах связана с рядом существенных препятствий.

1. Повышение оплаты труда работников бюджетной сферы в рамках реализации положений Указов Президента России приводит к увеличению средней заработной платы в субъектах Российской Федерации. В складывающихся условиях в качестве целевого ориентира повышения оплаты труда было бы рационально использовать не прогнозируемую среднюю заработную плату в субъектах Федерации, а фактически сложившийся в отчетном году уровень оплаты труда, увеличенный на темп инфляции.

2. Остается несогласованной позиция федеральных министерств относительно необходимых темпов повышения оплаты труда работников учреждений культуры. Минкультуры России настаивает на обеспечении соотношения средней заработной платы работников учреждений культуры к средней заработной плате в соответствующем регионе, предусмотренном распоряжением Правительства Российской Федерации от 28 декабря 2012 г. № 2606-р «О плане мероприятий («дорожной карте») «Изменения в отраслях социальной сферы, направленные на повышение эффективности сферы культуры» [5]. Утвержденные отраслевой «дорожной картой» соотношения превышают соотношения, установленные распоряжением Правительства Российской Федерации от 26 ноября 2012 г. № 2190-р «Об утверждении Программы поэтапного совершенствования системы оплаты труда в государственных (муниципальных) учреждениях на 2012-2018 годы» (так, запланированное в постановлении от 26 ноября 2012 г. № 2190-р соотношение на 2014 год – 59,0%, установленное отраслевой «дорожной картой» – 64,9%) [6]. Использование в качестве целевого ориентира завышенного соотношения приводит к дополнительным расходным обязательствам субъектов, не обеспеченным финансовыми ресурсами (в Брянской области в 2014 году – 90,8 млн рублей).

Кроме того, Минкультуры России предлагает обеспечить повышение средней заработной платы всех работников учреждений культуры (в том числе обслуживающего персонала), при этом Минфин России при согласовании потребности субъектов Российской Федерации на реализацию указов Президента России были использованы показатели численности работников культуры (основных работников учреждений культуры). Кроме того, остается нерешенным вопрос в отношении категории работников культуры, осуществляющих деятельность в других учреждениях (например, работники школьных библиотек).

3. При распределении дотаций на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджетов субъектов Российской Федерации с целью поддержки принятых решений о повышении оплаты труда отдельных категорий работников Минфином России не учитывается рост базы потребности на реализацию положений Указов (предоставляемые в очередном финансовом году бюджетам субъектов Российской Федерации средства преимущественно направляются не на повышение оплаты труда, а на выплату уже повышенной в предшествующем финансовом году заработной платы).

Формирование бюджетных проектировок на 2015-2017 годы осуществляется большинством субъектов Российской Федерации в условиях принятия обязательств по недопущению (ограничению) роста дефицита и объема государственного внутреннего долга, вытекающих из заключенных с Минфином России соглашений о предоставлении дополнительной финансовой помощи (бюджетных кредитов, дотаций на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджетов).

Так, в соответствии с заключенными с Минфином России соглашениями планирование бюджетных ассигнований на 2015-2017 годы осуществляется с учетом следующих принятых регионами обязательств [1]:

- объем государственного внутреннего долга субъекта Федерации в части задолженности кредитным организациям по состоянию на 1 января очередного финансового года и каждого года планового периода не должен превышать 50% собственных доходов бюджета;

- в течение 2014 года необходимо не допустить значительное увеличение дефицита бюджета; в течение 2015-2017 годах необходимо обеспечить его поэтапное снижение.

При этом в бюджетных проектировках, начиная с 2015 года, учтена отмена субсидирования за счет федерального бюджета реализации мероприятий в регионах по проведению оздоровительной кампании детей, находящихся в трудной жизненной ситуации. Это привело к новым расходным обязательствам в сумме свыше 10 млрд рублей.

Остается высоким уровень софинансирования отдельных расходных обязательств со стороны субъектов Российской Федерации. Уровень софинансирования по отдельным расходным обязательствам составляет от 40 до 60%.

В соответствии с протоколом совещания у Министра финансов Российской Федерации от 14 мая 2014 года ОАО Банк ВТБ, ОАО «Россельхозбанк», ОАО «Сбербанк России» и ОАО «Газпромбанк» при предоставлении кредитов субъектам Российской Федерации для финансирования дефицитов бюджетов рекомендовано устанавливать ставку на уровне не выше ключевой ставки Банка России, увеличенной на 1,25%. При этом предлагаемые указанными кредитными организациями ставки по кредитам по состоянию на 1 августа 2014 года составляют от 11,5 до 14%.

Таким образом, формирование бюджетных проектировок на 2015- 2017 годы в Брянской области осуществляется с учетом следующей совокупности факторов.

1. Уменьшение темпов роста налоговых и неналоговых доходов (прирост собственных доходов областного бюджета (за исключением доходов, формирующих дорожные фонды), на 2015 год оценивается на уровне всего лишь 5-7% при росте расходов на уровне 10%.

2. Необходимость безусловной реализации указов Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 года, в том числе по повышению заработной платы отдельным категориям работников бюджетной сферы, переселению граждан из аварийного жилищного фонда, обеспечению детей местами в дошкольных образовательных учреждениях на уровне 350-400 млрд рублей.

3. Необходимость роста расходов в связи с увеличением размера страховых взносов на обязательное медицинское страхование неработающего населения на уровне 125 млрд рублей.

4. Индексация расходов на исполнение публичных нормативных обязательств, услуги связи и коммунальные услуги в связи с инфляцией в объеме 20 млрд рублей.

5. Ограничение роста дефицита бюджета и государственного внутреннего долга региональных бюджетов.

При этом в соответствии с основными направлениями бюджетной политики, разработанными Минфином России, индексация фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации на 2015 год будет произведена лишь на 5,0%.

В указанных условиях представляется сложно реализуемой задача обеспечения сбалансированности бюджетов субъектов Федерации.

В целях обеспечения сбалансированности бюджетов субъектов Российской Федерации в 2015 – 2017 годах предлагается реализовать ряд мер, направленных на развитие межбюджетных отношений, полное финансовое обеспечения расходных обязательств бюджетов субъектов Российской Федерации, определенных на федеральном уровне, и снижения государственного долга субъектов Федерации.

1. Предлагаем увеличить объем распределяемых дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Федерации не на 5%, а как минимум на 10%, в соответствии с темпом прироста расходов.

2. Считаем целесообразным осуществить распределение дотаций на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджетов субъектов Российской Федерации на 2015 год в объеме 130 млрд рублей на стадии формирования проекта федерального бюджета 2015-2017 Минфином России, а не в ходе его исполнения.

3. Предлагаем принять меры по увеличению доходной базы бюджетов субъектов Федерации путем закрепления за субъектами дополнительных доходных источников:

- передать для зачисления в бюджеты субъектов Российской Федерации средства от уплаты НДС по нормативу 10,0%;

- в качестве одной из схем, направленной на привлечение средств в инженерную инфраструктуру земельных участков и развитие приграничных территорий, передать часть таможенных платежей для зачисления в бюджеты субъектов Российской Федерации и установить ограниченный перечень направлений использования данных средств (развитие транспортно-логистической инфраструктуры, инвестиционных площадок, формирование и пополнение инвестиционных фондов субъектов Российской Федерации);

- оперативно решить вопрос введения налога с продаж с 2015 года и зачисления поступлений от него в бюджеты субъектов Российской Федерации.

4. В части оптимизации расходов предлагаем следующие меры:

- установление допустимого отклонения по итогам года средней заработной платы соответствующей категории работников бюджетной сферы от среднегодового целевого размера оплаты труда (5% от размера заработной платы). Реализация данной меры необходима в связи со сложностью прогнозирования уровня средней заработной платы в экономике субъектов на очередной финансовый год и позволит снизить расходы консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации;

- в качестве целевого ориентира повышения заработной платы предлагаем рассматривать фактически достигнутый в отчетном финансовом году уровень средней заработной платы, увеличенный на темп инфляции. Указанная мера фактически будет означать «приостановление» реализации указов на один год;

- повышение оплаты труда осуществлять основным работникам учреждений культуры без учета вспомогательного и административно-хозяйственного персонала.

5. Исключить из методики расчета средней заработной платы по экономике субъектов Российской Федерации заработной платы в сфере государственного управления и обеспечения военной безопасности, так как заработная плата соответствующих сотрудников не зависит от уровня развития экономики регионов.

6. Необходимо на практике реализовать право регионов по ограничению мер социальной поддержки и их установлению исходя из критериев нуждаемости, поручив профильным министерствам подготовить законодательную инициативу Правительства Российской Федерации по исключению статьи 153 Федерального закона от 22 августа 2004 г. №122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» одновременно с проектом федерального бюджета на 2015-2017 годы [7].

7. Ввести мораторий на установление федеральными законами новых расходных обязательств субъектов Российской Федерации и муниципальных образований без их финансового обеспечения.

8. С целью снижения нагрузки на бюджеты регионов при предоставлении межбюджетных трансфертов бюджетам субъектов Российской Федерации предлагаем увеличить уровень софинансирования отдельных расходных обязательств со стороны федерального бюджета, а также государственных внебюджетных фондов до 90-95%.

9. В связи с ростом расходов бюджетов субъектов Российской Федерации на обслуживание государственного внутреннего долга, вызванного увеличением процентных ставок по привлекаемым кредитам кредитных организаций, предлагаем увеличить объем ресурсов федерального бюджета, направляемых на предоставление бюджетных кредитов субъектам Российской Федерации и обеспечить замещение привлеченных кредитов кредитных организаций с целью установления сбалансированной структуры государственного внутреннего долга субъектов (50% – коммерческие кредиты, 50% – бюджетные кредиты): лимит предоставления бюджетных кредитов на 2015 год запланировать в сумме 300 млрд рублей.

10. Обеспечить практическое исполнение рекомендаций, сформулированных по итогам совещания у Министра финансов Российской Федерации с ведущими кредитными организациями с государственным участием: ОАО Банк ВТБ, ОАО «Россельхозбанк», ОАО «Сбербанк России» и ОАО «Газпромбанк» в части кредитования региональных бюджетов по уровню ключевой ставки Банка России (8% годовых) + 1,25% годовых.

11. С целью совершенствования правил формирования, предоставления и распределения субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации предлагаем внести изменения в порядок предоставления субсидий из федерального бюджета, а именно:

- отменить в качестве условия для предоставления субсидий обязательный уровень софинансирования;

- учитывать при распределении субсидий между субъектами Российской Федерации уровень расчетной бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации;

• увязать показатели результативности предоставления субсидий с соответствующими целевыми показателями и индикаторами государственных программ.

Автор статьи:

Аксененко А. В., к. э. н., доцент, заместитель заведующего кафедрой экономики и финансов Брянского филиала РАНХиГС

Материал подготовлен: 2014 г.

Список использованных источников

1. Официальный сайт Минфина России: http://minfin.ru

2. Официальный сайт Независимого института социальной политики http://www.socpol.ru

3. Указы Президента России от 7 мая 2012 года №№596-606. [Электронный ресурс]. http://www.consultant.ru

4. Официальный сайт Департамента финансов Брянской области http://bryanskoblfin.ru

5. Распоряжение Правительства Российской Федерации от 28 декабря 2012 г. № 2606-р «Об утверждении плана мероприятий «Изменения в отраслях социальной сферы, направленные на повышение эффективности сферы культуры». [Электронный ресурс]. http://www.consultant.ru

6. Распоряжение Правительства Российской Федерации от 26 ноября 2012 г. № 2190-р «Об утверждении Программы поэтапного совершенствования системы оплаты труда в государственных (муниципальных) учреждениях на 2012-2018 годы». [Электронный ресурс]. http://www.consultant.ru

7. Федеральный закон Российской Федерации от 22 августа 2004 г. №122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». [Электронный ресурс]. http://www.consultant.ru

Составил доцент, заместитель заведующего кафедрой экономики и финансов Брянского филиала РАНХиГС Аксененко А.В.