Актуальность настоящего исследования обусловлена потребностью в выработке путей и способов совершенствования регулирования сферы ликвидации аварийного жилищного фонда.

На практике процесс расселения аварийного жилищного фонда выявил проблемные зоны как в его нормативно-правовом, так и в практическом обеспечении на всех уровнях управления. Особенные проблемы наблюдаются в деятельности органов местного самоуправления, ставших, по сути, главными субъектами реформирования жилищной отрасли.

Важно заметить, что полномочия по переселению граждан из аварийного жилищного фонда законодательно закреплены за органами местного самоуправления. Однако местные бюджеты не способны обеспечить их реализацию, расселение аварийного жилья требует значительных затрат, а, следовательно, возможно только в рамках софинансирования.

В соответствии с основными началами жилищного законодательства Российской Федерации, органы государственной власти и местного самоуправления обязаны обеспечивать условия для реализации гражданами права на жилище, его безопасность, а также контроль за использованием и сохранностью жилищного фонда, соответствием жилых помещений установленным санитарным и техническим правилам и нормам, иным требованиям законодательства.

Аварийное жилье является одной из важнейших социальных проблем. Указом Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 года №600 «О мерах по обеспечению граждан Российской Федерации доступным и комфортным жильем и повышению качества жилищно-коммунальных услуг» поставлена задача по расселению всего аварийного жилищного фонда, признанного таковым до 1 января 2012 года. Деятельность государственной корпорации – Фонда содействия реформированию ЖКХ по ликвидации аварийного жилищного фонда направлена на решение данной задачи.

В соответствии с ФЗ № 185 «О Фонде содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства» региональная адресная программа по переселению граждан из аварийного жилищного фонда утверждается высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации и в случае, если действие такой программы начинается после 1 января 2013 года, она утверждается на период до 1 сентября 2017 года.

Распоряжением Правительства Российской Федерации от 6 мая 2014 года №761-р также утверждены целевые показатели реализации в 2014-2017 годах программ переселения для каждого субъекта Российской Федерации, в том числе программ, реализуемых без участия средств Фонда.

Созданная в России система по переселению граждан из аварийного жилищного фонда дала уже определенные результаты. Однако остается еще много вопросов и проблем, требующих решения.

Исследование механизма ликвидации аварийного жилищного фонда позволило выделить две группы факторов, определяющих содержание самого процесса: организационно-экономические и социальные.

К организационно-экономическим отнесем:

• правовую базу, обеспечивающую реализацию задач в сфере ликвидации аварийного жилищного фонда;
• институциональную базу, представленную в первую очередь созданной госкорпорацией «Фонд содействия реформированию ЖКХ» и системой отношений, формируемых этой структурой;
• финансовый механизм, как инструмент реализации мер в рассматриваемой сфере;
• систему мониторинга и контроля исполнения решений органов власти по переселению аварийного жилищного фонда.

Социальные факторы определены интересами различных групп субъектов, участвующих в процессе ликвидации аварийного жилищного фонда:

• интересы граждан, жилье которых признано аварийным;
• интересы органов власти, участвующих в механизмах ликвидации аварийного жилищного фонда;
• интересы поставщиков.

Правовая база.

За годы формирования и развития механизма ликвидации аварийного жилищного фонда органами власти Российской Федерации была создана обширная законодательная и нормативная база.

Формирование законодательной и нормативной базы для предоставления жилья переселяемым гражданам, установление очередности сноса аварийного жилищного фонда (по районам, микрорайонам, участкам, зданиям), а также переселения граждан сопровождалось постоянными изменениями.

Анализ судебной практики по вопросам расселения аварийного жилья показал, что «в основном споры указанной категории возникают в связи с ненадлежащим исполнением органами местного самоуправления обязанностей, возложенных на них жилищным законодательством».

Зачастую при расселении ветхого и аварийного жилья, занимаемого по договору социального найма, возникают неоднозначные решения по поводу площади предоставляемого жилого помещения.

Одни чиновники руководствуются тем, что при признании непригодным для проживания жилого помещения, занимаемого по договору социального найма, выселение из него производится с предоставлением другого благоустроенного жилого помещения, площадь которого зависит от того, состоят ли на учете нуждающихся в улучшении жилищных условий выселяемые или нет. В одном случае, размер общей площади жилого помещения, предоставляемого по договору социального найма, определяется исходя из нормы предоставления жилья на одного человека (статья 50 ЖК РФ), а в другом – исходя из размера того помещения, которое ранее занимал выселяемый (статья 89 ЖК РФ). При этом в каждом муниципальном образовании установлены свои нормы предоставления жилья по договору социального найма.

Действия других чиновников базируются на том, что статья 89 ЖКРФ является специальной нормой и поэтому вне зависимости от принятия на учет граждан в качестве нуждающихся в жилых помещениях нанимателю и членам его семьи предоставляется другое жилое помещение, равное по площади ранее занимаемому. В то же время сохраняется право состоять на учете в качестве нуждающихся в улучшении жилищных условий за теми гражданами, которым предоставлено другое жилое помещение, при условии, что не отпали основания для пребывания их на таком учете (статья 56 ЖК РФ).

Причем таких спорных юридических моментов, возникающих при расселении непригодного жилья, достаточно. И многое здесь зависит от трактовки законов местными властями.

Институциональная база.

Для решения проблемы расселения аварийного жилья в Российской Федерации был создана государственная корпорация – Фонд содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства  (Фонд ЖКХ), при помощи которого реализуется, в том числе, региональная адресная программа по переселению граждан из аварийного жилищного фонда. Деятельность государственной корпорации по ликвидации аварийного жилищного фонда направлена на решение задачи, обозначенной Указом Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 года № 600 «О мерах по обеспечению граждан Российской Федерации доступным и комфортным жильем и повышению качества жилищно-коммунальных услуг» (далее – Указ Президента Российской Федерации № 600), по расселению всего аварийного жилищного фонда, признанного таковым до 1 января 2012 года.

Деятельность Фонда ЖКХ направлена на реализацию государственной политики, направленной на обеспечение граждан качественным жильем, ликвидацию аварийного жилищного фонда и модернизацию жилищно-коммунального хозяйства. Фонд ЖКХ предоставляет финансовую поддержку субъектам Российской Федерации и муниципальным образованиям на проведение капитального ремонта многоквартирных домов и переселение граждан из аварийного жилищного фонда, а с 2013 года средства Фонда ЖКХ направляются также на модернизацию систем коммунальной инфраструктуры.

Достижение поставленных целей также осуществляется путем проведения информационно-разъяснительной и иной деятельности, направленной на просвещение граждан в сфере жилищно-коммунального хозяйства, содействие в подготовке кадров в сфере жилищно-коммунального хозяйства.

Информация о деятельности Фонда ЖКХ, представленная в отчетах, свидетельствует о высокой эффективности работы данной структуры. Прямое взаимодействие представителей Фонда ЖКХ и органов местной власти в ходе выездного мониторинга выразилось в возникновении достаточно большого круга проблем. В частности, спорными оказались вопросы фактически перестроенного и недостроенного (по площади) жилья, а, следовательно, и возмещения финансовых средств, выделенных на строительство.

Финансовый механизм.

Непосредственное участие государства в процессе ликвидации аварийного жилого фонда – необходимое условие решения проблемы расселения данного жилья. И как уже отмечалось выше, государство заняло в этом вопросе достаточно активную позицию. Практически во всех регионах Российской Федерации разработаны и утверждены региональные адресные программы по переселению граждан из аварийного жилищного фонда (утверждаются высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации), которые предусматривают поэтапное решение проблемы с учетом возможностей бюджетного финансирования всех уровней и привлечения внебюджетных ресурсов.

В 2014 году Федеральным законом от 28 июня 2014 года №200-ФЗ «О внесении изменений в Жилищный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» были оптимизированы порядок и условия предоставления финансовой поддержки субъектам Российской Федерации на реализацию мероприятий по программам переселения, в том числе упрощены условия предоставления финансовой поддержки за счет средств Фонда ЖКХ; сокращен срок рассмотрения Фондом ЖКХ заявок субъектов Российской Федерации, на предоставление финансовой поддержки (сокращены с 30 до 10 дней), уточнены условия принятия решений о приостановлении предоставления поддержки, предоставляемой за счет средств Фонда ЖКХ, в объеме, пропорциональном таким нарушениям в отношении конкретного муниципального образования, допустившего нарушение, а не в целом по субъекту Российской Федерации: введены механизмы, стимулирующие субъекты РФ к своевременному и качественному решению задачи расселения аварийного жилищного фонда.

Несмотря на постоянное совершенствование финансового механизма в сфере ликвидации аварийного жилищного фонда, существуют некоторые противоречия в его работе.

Финансирование расселения аварийного жилья соответствует адресным программам субъектов РФ, согласно 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» денежные средства подрядчикам предоставляются на конкурсной основе (проводятся аукционы). Процедуры торгов нередко затягиваются, нарушаются планы-графики, строительство также не выдерживает сроков. Жилые помещения, признанные аварийными на 1 января 2012 года и подлежащие расселению, продолжают во многих случаях эксплуатироваться гражданами, поскольку у муниципалитетов (особенно сельских поселений) нет возможности предоставления временного жилья. Жильцы ждут расселения 2-3 года и более, проживая в непригодном жилье. Износ такого жилья с годами увеличивается, а, следовательно, возрастает риск возникновения ущерба имуществу, здоровью и жизни граждан. В этих условиях было бы уместно рассмотреть возможность использования механизма осуществления закупок в условиях чрезвычайных ситуаций (ст. 81,82 44-ФЗ).

Также следует отметить, что собственники аварийного жилья вправе рассчитывать на достойное управление общего имущества в пределах минимального перечня обязательных работ и услуг по содержанию многоквартирного дома. Для публичной власти это должно быть самостоятельной и самоценной задачей, связанной с социальными и гуманистическими началами функций государства.

Система мониторинга и контроля.

6 мая 2014 года утвержден обновленный Комплекс мер по ликвидации аварийного жилищного фонда. Для каждого субъекта Российской Федерации утверждены четкие показатели по общей площади и количеству граждан, подлежащих расселению. Создана сквозная система контроля и мониторинга реализации программ переселения – начиная с момента подачи регионом заявки в Фонд ЖКХ и завершая фактическим переселением.

В соответствии с ФЗ «185 Фондом ЖКХ реализуется многоуровневая система мониторинга и контроля за использованием средств Фонда и соблюдением условий предоставления финансовой поддержки.

С 2014 года мониторингу подлежат все мероприятия программ переселения, в том числе реализуемые без использования средств Фонда ЖКХ.

Сбор и анализ периодической отчетности субъектов РФ ведется Фондом на основании приказа Минстроя России №205/пр, которым утверждены формы отчетности и методика формирования отчета по мониторингу реализации субъектами РФ программ переселения.

Сведения в систему «Реформа ЖКХ» (созданная Фондом автоматизированная информационная система) предоставляются субъектами Российской Федерации и органами местного самоуправления по каждому аварийному дому, включенному в программу, каждому заключенному контракту на строительство или приобретение жилых помещений, а также строящимся домам.

В целях обеспечения более жёсткого и точечного контроля исполнения субъектами Российской Федерации, задачи по переселению граждан из аварийного жилищного фонда распоряжением Правительства Российской Федерации от 6 мая 2014 года №761-р утверждены целевые показатели реализации в 2014-2017 годах программ переселения, реализуемых как с участием средств Фонда ЖКХ, так и без указанных средств в разрезе субъектов Федерации, с учётом необходимости завершения реализации программ переселения до 1 сентября 2017 года. Утверждение целевых показателей позволило, с одной стороны, сформулировать перед субъектами Федерации чёткий и понятный план решения задачи на период 2014–2017 годов, а с другой стороны, организовать систему мониторинга и контроля, позволяющую в текущем режиме получать информацию о степени достижения целевых показателей, своевременно выявлять и решать проблемы реализации программ переселения.

Важно отметить, что мониторинг и контроль выполнения субъектами Российской Федерации региональных адресных программ по переселению граждан из аварийного жилищного фонда (программа переселения) осуществляются исходя из установленных Правительством Российской Федерации параметров исполнения таких программ – по расселённой площади и по численности  переселённых граждан.

Однако эти показатели не отражают реальной картины проблем расселения аварийного жилищного фонда. Необходимо дальнейшее совершенствование санитарных и технических регламентов по строительству жилья экономкласса с целью повышения качества предоставляемых под переселение жилых помещений в соответствии с нормами 185-ФЗ.

Особую актуальность это приобретает в рамках поручений Правительства Российской Федерации от 9 апреля 2015 года  высшим должностным лицам (руководителям высших исполнительных органов государственной власти) субъектов Российской Федерации взять под личный контроль реализацию региональных адресных программ по переселению граждан из аварийного жилищного фонда, а также обеспечивать проверку качества жилых помещений, предназначенных для переселения граждан из аварийного жилищного фонда, с привлечением к данной работе соответствующих комиссий, включающих представителей органов государственной власти и общественных организаций.

Обеспечить квартирами экономкласса социально незащищенные слои населения, которые как раз и живут в ветхих и аварийных домах, коммуналках и бараках, невозможно, пока в сферу строительства не пойдут объемные государственные вливания. Однако, степень влияния социальных факторов на процесс ликвидации аварийного жилищного фонда не меньше, чем организационно-экономических.

Продолжение в части 2