Проблема моногородов (монопрофильных территорий) коснулась каждого федерального округа и практически 70% субъектов России. Согласно утвержденному Перечню монопрофильных муниципальных образований, одобренному Приказом Министерства регионального развития Российской Федерации от 26 июля 2013 г. № 312, в Российской Федерации насчитывается 342 монопрофильных муниципальных образования. [1] Поэтому в настоящее время деятельность градообразующих предприятий и функционирование моногородов требуют постоянного совершенствования системы управления. Модернизации моногородов уделяется значительное внимание со стороны Правительства Российской Федерации и институтов развития.

С 2010 года в целях выработки предложений по предоставлению моногородам России государственной поддержки при Правительственной комиссии по экономическому развитию и интеграции функционирует рабочая группа по модернизации моногородов, в состав которой входят полномочные представители федеральных органов исполнительной власти, институтов развития, общественных организаций, других заинтересованных сторон.

В 2010-2011 гг. для диверсификации экономики, создания альтернативных рабочих мест на новых и модернизируемых производствах 49 моногородов России получили государственную поддержку на общую сумму 24 млрд рублей, в том числе для создания объектов инженерной и коммунальной инфраструктуры, предусмотренных комплексными инвестиционными планами модернизации 17 млрд рублей. Поддержка была оказана 35 моногородам в 2010 году и 15 – в 2011 году.

Однако никакие инструменты государственной поддержки не будут эффективными до тех пор, пока не будет разработана эффективная система мониторинга, обеспечивающая, в первую очередь, наблюдение за состоянием социально-трудовых отношений, а не просто за социально-экономическим состоянием моногородов в целом. Ведь социально-трудовые отношения – это своеобразная лакмусовая бумага, предназначенная для выявления, прежде всего, скрытых от глаза таких процессов, несвоевременное реагирование на которые может повлечь за собой серьезные негативные (а зачастую и разрушительные) социальные, экономические, экологические, демографические и другие последствия.

В монопрофильных муниципальных образованиях необходим постоянный мониторинг для выявления возникающих угроз и наметившихся негативных тенденций, прежде всего, в социально-трудовой сфере. В связи с этим, необходима разработка методик и инструментов, с помощью которых можно оценивать, прежде всего, уровень устойчивой безопасности в монопрофильных муниципальных образованиях, предотвращая, тем самым, их переход из «желтой» и «зеленой» зон в «красную», а не просто давать оценку социально-экономического развития моногородов. Однако, в настоящее время существует недостаток методической базы для оценки устойчивой безопасности социально-трудовых отношений градообразующих предприятий монопрофильных муниципальных образований. Именно это и предопределило цель данной аналитической записки.

Цель – выявление основных проблем функционирования моногородов, обусловливающих необходимость перехода от оценки социально-экономического развития моногородов в целом к оценке устойчивой безопасности моногородов, основу которой составляет безопасность и устойчивость социально-трудовых отношений градообразующего предприятия (градообразующих предприятий).

Разработка системы мониторинга социально-трудовых отношений градообразующих предприятий моногородов позволит не только отслеживать их текущее состояние, но и оперативно решать возникающие проблемы, определять направления обеспечения устойчивой безопасности моногородов, соотносить текущие результаты их функционирования со стратегическими документами и при необходимости своевременно производить корректировку.

Исследование проведено на примере отдельных регионов Северо-Кавказского и Сибирского федеральных округов.

Проведенный анализ ситуации в Северо-Кавказском федеральном округе позволил пересмотреть перечень моногородов.

Так, включение г. Невинномысск в число моногородов со стабильной социально-экономической ситуацией весьма условно. В структуре промышленности 50,1% от общего объема производства приходится на предприятия химической отрасли, что указывает на сохраняющуюся монопрофильность экономики города. Отраслевая структура экономики города, наряду с прохождением через город федеральной трассы «Кавказ», обусловливают неблагоприятную обстановку в городе. Общий уровень загрязнения атмосферы оценивается в городе как повышенный и определяется значением стандартного индекса, равного 2,775. Следствием этого является рост заболеваемости. Уровень общей детской заболеваемости в г. Невинномысск за последние 6 лет вырос на 48,6%, среди подростков – на 60,2%.

При этом, несмотря на близость к краевому центру, в городе ощущается дефицит медицинских кадров (рис. 1.).

Рисунок 1. Обеспеченность врачами на 10 тыс. человек населения [2]

Отметим также, что среднемесячная начисленная заработная плата в городе, хотя и превышает среднекраевое значение, составляет лишь 82% к среднероссийскому уровню.

Так, по социальным индикаторам город относится к категории повышенного социального риска и нуждается в государственной поддержке. Это означает, что при рассмотрении вопросов о государственной поддержке моногородов внимание должно уделяться не только развитию.

Решение многих проблем моногородов России Правительству видится через посредство деятельности Фонда развития моногородов, который будет работать под эгидой Внешэкономбанка. Из федерального бюджета на реализацию инвестиционных проектов в моногородах Российской Федерации в 2015-2017 годах будет выделено почти 25 млрд рублей. Помощь проблемным монопрофильным территориям будет предоставляться на следующих условиях: до 90% финансирования готов предоставлять фонд при условии, если оставшиеся 10% выделит региональный или муниципальный бюджет. Кроме того, Фонд развития моногородов собирается готовить документацию для инвестиционных проектов, а также займется обучением управленческих команд. [3]

Таким образом, можно выделить несколько проблем для моногородов, требующих пристального внимания и выработки подходов к их разрешению.

1. Монопрофильными могут быть не только моногорода, но и целые регионы (субъекты Российской Федерации). Это можно проиллюстрировать на примере Кемеровской области, которая является, по сути, «монорегионом», где доминирует угольная и горнорудная отрасль (примерно 65%) с ее большой зависимостью от экспорта. [4]

В связи с этим проблему монопрофильности экономики и совершенствования мониторинга следует разделить на два уровня:

- моногорода (монопрофильные муниципальные образования);

- монопрофильные субъекты Российской Федерации.

Следовательно, методики оценки должны учитывать это, включая обязательно региональный и муниципальный уровни, позволяя оценивать их взаимовлияние, «сопряженость».

2. На протяжении достаточно длительного времени наблюдается отсутствие чётких, однозначных критериев отнесения к градообразующим предприятиям.

Из анализа нормативно-правовых актов и существующих критериев определения градообразующего предприятия/монопрофильного муниципального образования (Приложение 1) следует, что в настоящее время нет единообразия и единого мнения у экспертов при обосновании величины и базы расчета порогового значения данных критериев:

- 25% от экономически активного населения; от трудоспособного населения; от работающего (занятого) населения;

- 30% от работающего (занятого) населения;

- 10% от работающего (занятого) населения.

Это разнообразие базы для исчисления пороговых значений приводит к тому, что могут быть получены разные результаты при отнесении территории по признаку монопрофильности к категории моногородов, своевременного реагирования на «слабые» сигналы появляющихся проблем, и соответственно принятия решения об участия территории в системе государственной поддержки.

3. Недостаточно отражаются в нормативных документах и проводимых мониторингах социальная ответственность градообразующих предприятий моногородов. Подобной мониторинговой информации практически нет, кроме разовых специальных исследований.

При рассмотрении монопрофильного муниципального образования анализируется только производственная деятельность градообразующего предприятия (в т.ч. численность занятых на самом градообразующем предприятии), социальная нагрузка градообразующего предприятия и его социально-ответственное поведение находятся «вне поля зрения». Критерий социальной нагрузки градообразующего предприятия упоминается только в одном нормативно-правовом акте (Положение «О порядке отнесения предприятий к градообразующим и особенностях продажи предприятий-должников, являющихся градообразующими», утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 29 августа 1994 г. № 1001, статья 3 (в настоящее время фактически утратило силу). [5]

Критерий социальной нагрузки не используется как регулятор деятельности градообразующего предприятия со стороны органов местной власти и не предусматривает никаких санкций за сокращение его социальной нагрузки. Существуют значительные риски скрытого обострения на рынке труда в монопрофильном муниципальном образовании через снижение уровня социально-ответственного поведения градообразующего предприятия в условиях кризиса («сброс» социальных объектов: столовых, детских садов и т.д.).

4. Другой не менее острой и сложнорешаемой проблемой является необходимость учета специфических особенностей монопрофильных муниципальных образований при проведении политики по снижению уровня безработицы, в частности:

• узкая производственная специализация высвобождаемых работников градообразующих предприятий, которая не позволяет задействовать их с той же эффективностью в других сферах экономики. Необходимость значительных затрат на переобучение безработных для новых видов деятельности с учетом возможностей диверсификации экономики;

• низкая мобильность рабочей силы (низкая эффективность стимулов и мотивации).

Другим проявлением данной проблемы является вопрос массового увольнения. В соответствии с ч. 1 ст. 82 Трудового кодекса Российской Федерации критерии массового увольнения определяются в отраслевых и (или) территориальных соглашениях. В настоящее время принято более 20 отраслевых соглашений. В коллективных договорах организаций, межрегиональных, региональных соглашениях могут устанавливаться иные критерии массового высвобождения. В законодательстве и отраслевых соглашениях отсутствуют специально выделенные критерии массового высвобождения на градообразующем предприятии в монопрофильном муниципальном образовании.

5. Существует недостаток методической базы для оценки эффективности социально-экономического развития моногородов.

В настоящее время не выработано единой методологической основы решения проблем моногородов с точки зрения оценки состояния социально-трудовых отношений. Более того, из всех существующих методик по анализу муниципальных образований можно выделить четыре основные группы (Приложение 2):

1. Методики, посвященные оценке эффективности деятельности органов власти и эффективности реализации программ развития муниципальных образований.

2. Методики, посвященные анализу социально-экономического состояния муниципального образования в целом.

3. Методики, посвященные устойчивому развитию и безопасности муниципального образования.

4. Методики, оценивающие развитие отдельных сфер муниципального образования.

При этом практически отсутствуют методики, преимущественно ориентированные на анализ социально-трудовых отношений монопрофильных муниципальных образований (Приложение 3), позволяющих своевременно предупреждать и тем более устранять угрозы их устойчивости и обеспечивать устойчивую безопасность. Имеющиеся методики по оценке социально-экономического развития муниципальных образований и регионов не позволяют произвести всесторонний анализ:

• устойчивой безопасности моногородов;

• устойчивости социально-трудовых отношений градообразующего предприятия (предприятий);

• безопасности социально-трудовых отношений градообразующего предприятия (предприятий).

Тем не менее, для анализа общей характеристики социально-экономического развития монопрофильного муниципального образования возможно использовать показатели отдельных методик (таких как: Методические рекомендации по подготовке и реализации комплексных инвестиционных планов развития монопрофильных населенных пунктов Министерства регионального развития Российской Федерации, Мониторинг состояния монопрофильных муниципальных образований, проводимый на ежегодной основе Министерством регионального развития Российской Федерации), с учетом применения дополнительных показателей, учитывающих специфику монопрофильного муниципального образования.

Анализ же социально-трудовых отношений в изученных методиках проводится не комплексно, а только на основе отдельных показателей: занятость, доходы населения, малое предпринимательство, образование. При этом в основном анализируются показатели, частично характеризующие отдельные аспекты социально-трудовых отношений, и совершенно не рассматриваются показатели, оценивающие социально-ответственное поведение градообразующих предприятий.

Таким образом, в проанализированных методиках основной приоритет отдается изучению социально-экономического развития в целом. Сфера же социально-трудовых отношений затрагивается частично. Необходима методика, позволяющая оценить уровень устойчивости и безопасности социально-трудовых отношений градообразующего предприятия и устойчивую безопасность моногорода.

Авторами предложен методический подход к формированию оценки социально-трудовых отношений моногородов – Методический подход оценки устойчивой безопасности социально-трудовых отношений монопрофильного муниципального образования. [6] Для оценки устойчивой безопасности монопрофильных муниципальных образований важны следующие параметры:

1. Учет специфики монопрофильных муниципальных образований.

2. Анализ возможных резервов и направлений диверсификации структуры монопрофильного муниципального образования.

3. Оценка состояния социально-трудовых отношений, социальной ответственности и партнерства.

4. Оценка степени остроты проблем социально-экономического развития, их проявление в сфере трудовых и социально-трудовых отношений.

5. Возможность прогнозирования и проведения верификации на основе результатов оценки со стратегическими документами монопрофильного муниципального образования.

6. Возможность проведения «наглядной» экспресс-диагностики на основе ключевых показателей.

7. Система показателей должна быть реалистичной, информативной, простой и «сопряженной» с учетом многоуровневости экономики.

Результаты анализа методик с учетом данных параметров представлен в Приложении 4. Ни одна из проанализированных методик в полной мере не удовлетворяет выделенным параметрам. Более того, параметры, связанные с особенностями монопрофильных муниципальных образований, присутствуют только в мониторинге, проводимом Минрегионом России. Хотя, необходимо отметить, что все другие выделенные параметры присутствуют в той или иной методике.

Продолжение в Части 2.