По данным Федеральной службы исполнения наказаний, в учреждениях уголовно-исполнительной системы России в настоящее время содержится 646 тысяч подозреваемых, обвиняемых и осужденных. В основе модернизации современной российской пенитенциарной системы лежит переориентация деятельности учреждений и органов уголовно-исполнительной системы на создание условий, позволяющих как обеспечить безопасность общества, так и способствующих ресоциализации осужденных. Важнейшую роль в этом процессе играет привлечение общественности для оказания социальной помощи осужденным, совершенствование сотрудничества с различными институтами гражданского общества.

В Российской Федерации правовая основа защиты прав человека в местах лишения свободы определяется Конституцией Российской Федерации (далее – Конституция), Уголовно-исполнительным кодексом Российской Федерации (далее – УИК), Федеральным законом от 04.04.2005 г. № 32-ФЗ «Об Общественной палате Российской Федерации» (далее – закон № 32-ФЗ), Федеральным законом от 21.07.2014 г. № 212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» (далее – закон № 212-ФЗ), Федеральным законом от 10.06.2008 г. №76-ФЗ «Об общественном контроле за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и о содействии лицам, находящимся в местах принудительного содержания» (далее – закон № 76-ФЗ), Законом Российской Федерации от 21.07.1993 № 5473-1 «Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы» (далее – Закон 5473-1), а также иными нормативными правовыми актами.

Возможность осуществления общественными наблюдательными комиссиями (далее – ОНК) общественного контроля за обеспечением прав человека в исправительных учреждениях предусмотрена ч. 1 ст. 23 УИК.

Система же общественных наблюдательных комиссий для реализации общественного контроля за обеспечением прав человека в местах лишения свободы создана в рамках реализации положений закона № 76-ФЗ. В результате, в каждом субъекте были созданы ОНК, перед которыми поставлены задачи осуществления общественного контроля за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания, подготовка решений по результатам общественного контроля и содействие сотрудничеству общественных объединений, осуществляющих полномочия по обеспечению законных прав и свобод, а также условий содержания лиц, находящихся в местах принудительного содержания.

По мнению разработчиков Концепции развития уголовно-исполнительной системы, постепенно должна обеспечиваться прозрачность пенитенциарной системы. И, в первую очередь, она должна стать прозрачной для общественного контроля.

Среди проблем, на которые обращают внимание члены ОНК, можно, в частности, отметить следующие:

- необходимость оказания квалифицированной медицинской помощи лицам, содержащимся в местах принудительного содержания;

- низкий процент трудоустроенных осужденных и частые жалобы на оплату их труда, которая в большинстве случаев ниже установленного минимального размера оплаты труда;

- грубое отношение со стороны персонала мест принудительного содержания, факты необоснованного водворения в штрафной изолятор, применение физического воздействия при проведении обысков;

- проблема с обеспечением конвоирования к месту получения такой помощи, в связи с нехваткой сотрудников;

- «перелимит» в учреждениях;

- сложности, связанные с применением на практике постановлений Правительства Российской Федерации №3 и №54;

- отказы судов в удовлетворении ходатайств об УДО (условно-досрочном освобождении) и замене наказания более мягким его видом;

- материально-бытовые проблемы в МПС;

- низкое качество питание;

- работу магазинов и поставку товаров в МЛС;

- проблемы паспортизации и получения гражданства;

- проблемы обеспечения задержанных постельным бельем, принадлежностями, горячим питанием при их содержании в ДЧ ОП (отделы полиции) свыше трех часов и в ночное время;

- содержание задержанных в ПДЗ более 48 часов;

- материально-бытовые сложности в ИВС, ЦСИГ (Центр содержания иностранных граждан)

и другие.

Академия ФСИН России, подводя итоги II международного пенитенциарного форума «Преступление, наказание, исправление», организованного совместно с НИИ ФСИН России, Ассоциацией юристов, Попечительским Советом уголовно-исполнительной системы, 25-27 ноября 2015 г. в своей резолюции отдельно выделила проблему привлечения общественности к оказанию социальной помощи осужденным и воспитательной работе с ними, создания условий для осуществления общественного контроля за деятельностью УИС.

В настоящее время в 81 субъекте Российской Федерации функционируют ОНК с общей численностью членов 1003 человека[1]. Открытый диалог между сторонами в области обеспечения прав граждан, находящихся в изоляции, позволяет решать многие проблемы, касающиеся условий содержания, не требующие больших финансовых затрат. Организуется и проводится значительное количество видеоконференций, круглых столов и общественных слушаний по вопросам профилактики повторных правонарушений и ресоциализации осужденных из числа наиболее уязвимых категорий граждан. Вместе с тем в ряде субъектов Российской Федерации имеют место натянутые отношения между членами ОНК и администрациями мест принудительного содержания, что отрицательно сказывается на результатах работы как самой комиссии, так и учреждений в части обеспечения прав содержащихся в них лиц.

РЕКОМЕНДАЦИИ

• Обновление методов формирования и деятельности ОНК

1) Демонополизация права наделения мандатами кандидатов в члены ОНК

Предлагается рассмотреть возможность создания системы выборщиков, которые направляются по равным квотам от ведущих органов гражданского общества и профильных правозащитных негосударственных институтов - Общественная палата РФ, президентский Совет по правам человека, Уполномоченный по правам человека в РФ, общественные советы при ФСИН и МВД. Они образуют коллегию экспертов, планомерно ведущую анализ выдвинутых кандидатур, отбор их в соответствии с особенностями данного региона, определяют назначение членами ОНК;

2) Расширение возможностей выдвижения и назначения кандидатур членами ОНК:

- снятие ограничений на организационно-правовые формы, сроки с момента регистрации некоммерческих организаций, вкл. религиозные, при одновременном устрожении требований по соответствию их практической (а не только уставной) деятельности в сфере защиты прав человека и общественного контроля за их соблюдением.

- либерализация ограничений на количество кандидатов от одной некоммерческой организации - с 2 до 5, разрешить самовыдвижение кандидатов при наличии гарантий их реальных возможностей работы в этой сфере (временнЫх и материальных затрат на нее);

3) Изменение форм и методов общественного контроля и содействия лицам, находящимся в местах принудительного содержания:

- перенос акцента в полномочиях и регламентации деятельности ОНК по отношению к отдельным их членам, а не на комиссию в целом, оставив за ней координацию деятельности и представления рекомендаций по итогам работы членов ОНК;

- разрешить деятельность членов ОНК одного субъекта РФ в соседних субъектах данного федерального округа, ввести в ФЗ-76 понятие федеральной общественной наблюдательной комиссии с полномочиями, распространяющимися на всю страну в вопросах представления результатов работы членов ОНК разных субъектов РФ и содействия им;

- инициировать создание попечительских советов при отдельных учреждениях мест принудительного содержания из представителей местного сообщества с возможностью их самовыдвижения и назначения выборными органами местного самоуправления.

Кроме того, в целях совершенствования работы ОНК предлагается:

– создать постоянно действующие площадки обмена опытом работы ОНК на межрегиональном и всероссийском уровнях;

– активнее привлекать к формированию ОНК представителей системных общероссийских общественных организаций, таких как Союз журналистов России, «Опора России», «Деловая Россия» и т.п.

• Меры по расширению сферы общественного контроля за соблюдением  прав лиц в «закрытых» учреждениях различной подчиненности и требующих межсекторного и межведомственного взаимодействия:

- принятие ГД ФС РФ разработанного в Администрации Президента РФ законопроекта о Федеральной службе пробации с пошаговым введением его в действие в соответствии с предложениями президентского Совета по правам человека;

- скорейшее принятие ГД ФС РФ разработанных и принятых к рассмотрению органами государственной власти РФ двух законопроектов об общественном контроле за соблюдением прав лиц, содержащихся в детских сиротских учреждениях, и о создании Службы защиты прав пациентов, содержащихся в психиатрических стационарах и психоневрологических интернатах.

-  подписание и ратификация Факультативного протокола к Конвенции ООН по предотвращению пыток и жестокого обращения, согласно которому каждое государство-участник создает Национальный превентиный механизм в данной сфере, разработав для его осуществления в России модель формирования и полномочий на основе совместной деятельности общественного контроля в закрытых учреждениях института Уполномоченного по правам человека в РФ с федеральной и региональными ОНК;

Рекомендации и предложения по дальнейшему изменению законодательства

1) Внесение изменений в ст. 107 УИК РФ в отношении осужденных, имеющих 3 группу инвалидности. Осужденным, являющимся инвалидами третьей группы, необходимо уменьшить процент вычетов за питание, одежду, коммунально-бытовые услуги и индивидуальные средства гигиены. В соответствии с ч. 5 ст. 99 УИК РФ, осужденным, содержащимся в воспитательных колониях, а также осужденным, являющимся инвалидами первой или второй группы, питание, одежда, коммунально-бытовые услуги и индивидуальные средства гигиены предоставляются бесплатно.

2) Законодательно регламентировать срок архивирования видеонаблюдения в учреждениях ФСИН России. Связано это с тем, что нередко учреждения УИС отказывались предоставлять видеоматериалы по ситуациям, которые якобы свидетельствовали о нарушении прав осужденных, со ссылкой именно на то, что запись не сохранилась. В настоящий момент ОНК констатирует, что оборудование учреждений УИС средствами видеофиксации практически достигло 100%, хотя вопрос с длительным сроком хранения видеоматериалов нормативным образом не разрешен. Следует отметить, что увеличение срока хранения потребует значительных финансовых затрат.

3) В целях обеспечения общественного контроля и содействия лицам, находящимся в местах принудительного содержания, осуществляющегося на основе принципов приоритета прав человека, добровольности, равноправия, объективности и законности рекомендовать Общественной Палате Российской Федерации, Уполномоченному по правам человека в РФ, СПЧ РФ совместно с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления оказывать поддержку в создании общественных объединений и социально ориентированных некоммерческих организаций, оказывающих содействие лицам, находящимся в местах принудительного содержания, а также освободившимся из мест лишения свободы с целью ресоциализации.

4) В региональных многофункциональных центрах на территории Российской Федерации необходимо создание единого окна «Социальная адаптация лиц, освободившихся из мест лишения свободы и осужденных к наказаниям, не связанным с изоляцией от общества». Указанная услуга внедряется Забайкальским МФЦ[2]. Комплексная услуга по жизненной ситуации «Социальная адаптация лиц, освободившихся из мест лишения свободы» может включать ряд государственных и муниципальных услуг, в частности:

• сервисы миграционной, налоговой службы, пенсионного фонда, службы занятости и других органов государственной и местной власти;
• регистрация по месту жительства (пребывания);
• прием заявлений о постановке на учет физических лиц в налоговом органе;
• социальная помощь, организация профессиональной ориентации граждан в целях выбора сферы деятельности, трудоустройства, профессионального обучения.

5) В целях содействия лицам, находящимся в местах принудительного содержания, освобожденных из мест лишения свободы и осужденным к наказаниям, не связанным с изоляцией от общества, необходимо внести законопроект о квотировании рабочих мест для лиц, освобожденных из мест лишения свободы, и граждан с судимостью, чье наказание не было связано с лишением свободы. Соответствующие поправки считаем необходимым внести в Федеральный закон от 19 апреля 1991 года № 1032-1 ФЗ «О занятости населения в Российской Федерации».

6) Рекомендовать законодательным (представительным) органам субъектов Российской Федерации принять закон «О квотировании рабочих мест», в котором закрепить нормы в отношении лиц, освобожденных из мест лишения свободы и осужденным к наказаниям, не связанным с изоляцией от общества, и разработать «Программы мероприятий по социальной реабилитации лиц, освобождающихся из мест лишения свободы». Предусмотреть преемственность программ ресоциализации осужденных лиц и ресоциализации лиц, освобожденных из мест лишения свободы. В качестве критерия оценки качества программ ресоциализации установить отсутствие рецедивов привлечения к уголовной ответственности со стороны данных лиц в течение не менее 1 года.

7) Дополнить «Перечень показателей для оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации» критерием – уровень социальной поддержки безработных граждан и граждан, испытывающих трудности в поиске работы (инвалиды; лица, освобожденные из учреждений, исполняющих наказание в виде лишения свободы и иных лиц, в соответствии с законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, муниципальными нормативными правовыми актами) и уровень взаимодействия и оказания поддержки общественным наблюдательным комиссиям.

8) Организовать работу по предоставлению юридической помощи осужденным представителями гражданских юридических бюро. Кроме того, осуществлять правовое информирование осужденных работниками юридических служб учреждений и органов УИС. Необходимо проведение консультаций по профессиональной ориентации лиц, подлежащих освобождению из мест лишения свободы, с целью содействия их трудоустройству; предоставление возможности лицам, освобожденным из мест лишения свободы, освоить новые профессии, организация их профессионального обучения по специальностям, пользующимся спросом на рынке труда.

9) Ограничения прав лиц, лишенных свободы, предусмотренные международными пенитенциарными документами, характеризуются тем, что устанавливаются в самой общей форме, без конкретного содержания, и имеют следующие особенности: направлены к сведению к минимуму различий условий между жизнью в тюрьме и жизнью на свободе. Корреспондировать положения международных пенитенциарных документов в национальное законодательство с четкой нормативной регламентацией мер, направленных на сведение к минимуму различий бытовых условий в местах принудительного заключения и на свободе.

11) Согласно законопроекту, к местам принудительного содержания относятся в том числе медицинские организации, оказывающие психиатрическую помощь в стационарных условиях: общего типа, специализированного типа и специализированного типа с интенсивным наблюдением.

В целях сохранения соответствия Закону Российской Федерации от 2 июля 1992 г. № 3185-1 «О психиатрической помощи и гарантиях прав граждан при ее оказании» полагаем необходимым при доработке законопроекта учесть, что вопросы посещения членами ОНК лиц, госпитализированных в указанные организации, должны решаться с участием и по решению лечащего врача.

12) С целью снижения риска коррупционной составляющей деятельности администрации органов и учреждений, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы, органов внутренних дел, закрепить право участия членов ОНК в процессе подготовки материалов для предоставления условно-досрочного освобождения, а также  при замене неотбытой части наказания на более мягкий вид наказания.

13) Освобождение по УДО и замена не отбытой части наказания более мягким видом является одним из самых коррупционных направлений и участие в качестве наблюдателей членов ОНК в заседаниях судов, проходящих в учреждениях ФСИН, позволит сделать этот процесс более публичным и значительно снизить количество необоснованных отказов. Судьям иногда проще отказать в удовлетворении ходатайства заключённого, чем удовлетворить его и быть обвинённым в коррупционных связях (в Ростовской области уже имеется положительный опыт участия членов ОНК РО в качестве наблюдателей в заседаниях суда по УДО и замене части не отбытого наказания более мягким видом наказания).  Кроме того, существует очень тесная корреляция между уровнем рецидива и условно-досрочным освобождением. Чем меньше людей освобождается по УДО и замене не отбытой части наказания более мягким видом, тем выше рецидив. Во многих регионах в СИЗО и ИК существует проблема с превышением установленного лимита содержания, что является грубым нарушением прав человека. Тратятся значительные бюджетные средства на этапирование спецконтингента в соседние регионы и, в то же время судебные органы выбирают для обвиняемых и подозреваемых меру пресечения, связанную с нахождением под стражей, отказывают значительной части положительно характеризующийся заключенным в УДО и замене части неотбытого наказания более мягким видом без наличия веских на то оснований. Для решения сложившихся проблем необходимо системное и конструктивное взаимодействие членов ОНК с руководством правоохранительных органов, исполнительной власти, государственных правозащитных институтов и в соответствии со ст. 15 ФЗ-76.

Исходя из поручений Президента Российский Федерации по итогам встречи с СПЧ 8.12.2016, предлагается разработать и принять меры по совершенствованию процедуры формирования ОНК путем принятия соответствующих изменений в ФЗ-76 и Регламент Общественной палаты РФ. Их целью должны стать оптимизация процедур инициирования и формирования составов ОНК на основе демонополизации роли ОПРФ и обеспечения прозрачности этого процесса с учетом выявившихся осенью 2016 г. нарушений законодательства и регламента ОП РФ. Для этого необходимо:

1. Отказ от предварительной фиксации численности составов ОНК до завершения процесса голосования советом ОП РФ о наделении мандатами членов ОНК данного региона.
2. Введение законодательной нормы об инициировании дополнительного набора членов ОНК путем наделения совета ОП РФ по согласованию с Уполномоченным по правам человека в РФ и Советом при президенте РФ по развитию гражданского общества и правам человека правом самостоятельно либо по итогам обращения региональных ОНК или общероссийских НКО объявлять о начале процедуры дополнительного формирования образованных ранее составов ОНК с целью увеличения численности в пределах до 40 чел.

Формулировка п.16 об условиях объявлении донабора, содержащая слова «в пределах численности, установленной для субъекта РФ в соответствии с ч.1 ст.7», возможно, будет толковаться следующим образом. Если реальное на сегодня количество наделенных мандатом членов ОНК данного субъекта РФ меньше установленной при последнем наборе в нее численности этой ОНК, то донабор возможен лишь на число мест, равное разности этих величин. (А если они совпадают, то и донабора быть не может). Это толкование следует из того, что только что в статью 10 вошли дополнение новых частей 16-18 и поправка в ч.1 этой статьи, в которой появилась отсылка к ч.16-18 про возможность донабора. А сами ч.1-8 этой статьи касаются порядка формирования ОНК в то числе при донаборе, но не условий его объявления ОП РФ. Другое дело, что ст.7 закона гласит: Совет ОП может устанавливать численность или менять ее для каждого субъекта РФ; теперь и в случаях, когда согласно новой ч.16 ст.10 ОНК не укомплектована полностью. Но в ней сказано, что объявлять донабор можно только, если есть недокомплект установленной в данном субъекте численности ОНК (а не когда она меньше 40 членов, указанных в ст.7). Эта коллизия двух норм одного и того же закона означает, что сначала согласно ч.2 ст.7 совет ОП РФ должен изменить численность всех ОНК, по крайней мере, тех, что были сформированы осенью и весной, а, возможно и еще 12 комиссий, которые формируются этим летом. Изменить на бОльшую, а потом уже объявить донабор. При этом, каждый раз нет никакой необходимости устанавливать численность ОНК  до окончания отбора членов в данном субъекте РФ, а только потом по факту их назначения Палатой «называть» их численность так, чтобы выбранные члены ОНК составляли более 2/3 от этого назначенного числа (иначе по закону состав ОНК будет неправомочен). Такой вариант выхода из конфликта или кажущегося противоречия двух норм об условиях и механизме объявления донабора, которого так ждут в большинстве регионов, следует вынести на обсуждение с новым руководством ОП РФ. И незамедлительно начинать кампанию поиска и отбора кандидатов в эти ОНК при условии, что именно такая последовательность действий ОП РФ обеспечит гарантию  того, что при донаборе не последует юридических «заморочек», связанных с возможным толкованием новой ч.16 ст.10 в указанном в начале этого текста смысле.

3. Отказ от разработанных в ОП РФ рекомендаций кандидатам и выдвигающим их организациям самостоятельно представлять в ОП РФ:

- сведения об отсутствии судимости и другие данные, которыми граждане и организации могут доказать несоответствие требованиям к кандидатам в члены ОНК;

- нотариально заверенные подтверждения записи данной организации в ЕГРЮЛ и разрешить ее замену любым документом, официально подтверждающим регистрацию организации в установленном законом порядке;

- сведения о месте проживания или пребывания кандидата, требуя при этом обязательство кандидата проводить в регионе как член ОНК не менее половины рабочего времени.

4. Урегулирование отдельных «технических» моментов при формировании ОНК:

-  рассматривать все материалы, направленные в ОП РФ для формирования ОНК, по дате их отправки почтой или курьером, а не по дате их получения в ОП РФ;

-  проверять достоверность наличия у кандидатов в члены ОНК и выдвигающей их организации опыта работы в области защиты прав граждан как документарно, так и  с помощью выяснения мнений не менее трех экспертов, входящих в Рабочую группу ОП;

-  рассматривать все спорные ситуации по содержанию представленных документов и соответствию кандидатов и вдвинувших их организаций требованиям ФЗ-76 по просьбе не менее трех членов Рабочей группы ОП РФ на ее заседаниях с целью выработки совместного мнения по ним и принятия консенсусом (или большинством в 2/3 голосов присутствующих членов РГ).

-  направлять пакет документов каждого кандидата в совет ОП РФ с приложением в виде разработанных профильной Комиссией ОП вместе с экспертами созданной осенью 2016 г. Рабочей группы рекомендаций для учета их мнения при голосовании советом ОП РФ по кандидатурам членов ОНК;

- считать возможным принятие документов и рассмотрение кандидатур бывших членов ОНК трех подряд созывов при проведении дополнительного формирования четвертых составов ОНК на основании того, что в их работе членами ОНК в данном субъекте РФ имел место перерыв не менее 6 месяцев.

5. Изменить имеющийся срок в 3 года. Кадры играют значительную роль и, сокращая состав опытных участников Комиссии, из-за ограничений в законе, новые ОНК вынуждены начинать деятельность практически с нуля. Как пример, можно рассмотреть ОНК Московской области – успешная Комиссия, обновив состав более чем на 50%, практически не работает с ноября 2016 г. На 01 июня 2017г численность составляет 26 человек - 12 посещений МПС. т.е. по 2 посещения в месяц.
6. Рассмотреть необходимость внесения дополнений в ФЗ-76, которые бы наделяли членов ОНК правом самостоятельно обращаться в соответствующие органы, которым подведомственны ЗАТО (Минобороны, Росатом и т.д.) и/или в администрации ЗАТО за получением соответствующих пропусков. Мандат члена ОНК должен быть основанием для подачи заявления на выдачу пропуска в ЗАТО, на территории которого имеются МПС подконтрольные ОНК. И, если конкретный член ОНК, как гражданин РФ, не имеет ограничений или запретов, установленных законодательством РФ для пребывания на территории ЗАТО, то он должен иметь право получить такой пропуск. Если это будет сделано, то соответствующие нормы появятся и в Инструкциях, а МПС, расположенные в ЗАТО, станут полноценно подконтрольными ОНК в соответствии с ФЗ-76.

Авторы статьи: 

Гефтер В.М., руководитель Аналитического центра проекта «Российские ОНК – новое поколение»

Огнева Е.А. к.ю.н., старший преподаватель кафедры конституционного и муниципального права

Брянского филиала РАНХиГС

Свечникова В.В., Зам.зав. кафедры ТПиПП Липецкого филиала РАНХиГС

Щеголева Н.А. к.ю.н., доцент, и.о.зав. кафедрой конституционного и муниципального права

Орловского филиала РАНХиГС

Сухондяева Т.Ю., к.ю.н., декан юридического факультета ВоГУ

Мананков Ю.Ю., председатель ОНК-4 Мурманской области

Морозова Е.Ю., член ОНК Москвы

Петрашис  Л.В., член ОНК Ростова на Дону 

 Материал подготовлен: 2017 г. 

[1] https://www.oprf.ru/1449/2133/1536/1050/

[2] http://mfc-center.ru/?act=newsid=2371