Введение

В Российской Федерации создание особо охраняемых природных территорий является традиционной и весьма эффективной формой природоохранной деятельности. Экологическая доктрина Российской Федерации рассматривает создание и развитие особо охраняемых природных территорий разных уровней и режима в числе основных направлений государственной политики в области экологии. Развитие и совершенствование сети особо охраняемых природных территорий обеспечивает выполнение Российской Федерацией международных обязательств в сфере охраны окружающей среды.

Особо охраняемые природные территории (далее ООПТ), полностью или частично изъятые из хозяйственного использования, имеют исключительное значение для сохранения биологического и ландшафтного разнообразия как основы биосферы.

По данным Федеральной службы государственной статистики на 2015 год в Российской Федерации создано около 13072 ед. особо охраняемых природных территорий различных уровней и категорий.[1] Из них особо охраняемых природных территорий федерального значения – 277 ед., регионального значения – 11466 ед., местного значения – 1329 ед.

Опыт последних 20 лет отчетливо выявил сильные и слабые стороны сложившейся системы особо охраняемых природных территорий и необходимость решения проблем, препятствующих эффективному функционированию этих территорий в политических и социально-экономических условиях современной России.

Основная часть

В 2016 году доля территории, занятой особо охраняемыми природными территориями федерального, регионального и местного значения составляет 12,6 процента доли площади Российской Федерации. Из них доля территории, занятой особо охраняемыми природными территориями федерального значения составляет 2,9 процента. Доля территории, занятой особо охраняемыми природными территориями регионального и местного значения составляет 9,7 процента. По данным Федеральной службы государственной статистики в настоящее время на территории Российской Федерации (по состоянию на 2015 г.) на площади 208,6 га расположено 11466 ООПТ федерального и 1329 ООПТ местного значения[2]. Площадь всех ООПТ без учета морской акватории составляет 195,5 млн.га или 11,4% от площади России. Основу составляют 103 заповедника, 48 национальных парков 63 государственных значения. Их общая площадь составляет 60,2 млн.га, в том числе сухопутная с внутренними водоемами – 49,3 млн.га (2,9% от площади России)[3].

Необходимость охраны особо охраняемых природных территорий проявляется и в том, что на 2016 год доля видов млекопитающих, занесенных в Красную книгу Российской Федерации и обитающих на особо охраняемых природных территориях федерального значения, составляет 71 процент.[4] Доля видов птиц, занесенных в Красную книгу Российской Федерации и обитающих на особо охраняемых природных территориях федерального значения, составляет 93 процента.[5] Так доля видов растений и животных, включенных в Красную книгу Российской Федерации и сохраняемых на особо охраняемой Байкальской природной территории, в общем количестве видов растений и животных в Красной книге Российской Федерации составляет 13,6 процента.[6]

При этом в 2016 году, доля площади особо охраняемой природной территории (государственные природные заповедники и национальные парки), пройденной огнем при пожарах антропогенного воздействия в общей площади особо охраняемых природных территорий, затронутой пожарами, составляет 28,5 процента.[7] Так отношение площади, особо охраняемой Байкальской природной территории, пройденной пожарами, к количеству пожаров составляет 72 процента[8].

По субъектам Российской Федерации первую тройку по доле территории, занятой особо охраняемыми природными территориями федерального, регионального и местного значения (в общей площади субъекта Российской Федерации) занимают Карачаево-Черкесская Республика (39,1 процент), Республика Саха (Якутия) (29,62 процентов) и Чеченская Республика (28,4 процента)[9].

По субъектам Российской Федерации первую тройку по доле территории, занятой особо охраняемыми природными территориями регионального и местного значения (в общей площади субъекта Российской Федерации) занимают, Республика Саха (Якутия) (28,18 процентов), Чеченская Республика (27,4 процента) и Тверская область (19,9 процентов)[10].

Несмотря на то, что Россия является одной из передовых стран в отношении развития системы ООПТ, современная сеть ООПТ федерального значения охватывает территорию неравномерно, в основном они сосредоточены в европейской части, на юге Сибири и Дальнего Востока.

В июле текущего 2016 года приняты и вступили в силу поправки к закону «Об особо охраняемых природных территориях», разрешающие капитальное строительство и инфраструктуру в границах заповедников. Данное нововведение отражено в ст. 7 п. «г» Федерального закона № 33 согласно, которой «на государственные природные заповедники возлагаются задачи по экологическому просвещению и развитию познавательного туризма». Представляется, что это может обернуться легализацией добычи полезных ископаемых на территории заповедников, которая уже много лет ведётся с молчаливого согласия органов исполнительной власти. В Российской Федерации в целом сформирована правовая база, регулирующая отношения в области организации и функционирования особо охраняемых природных территорий. В то же время ряд актуальных вопросов в указанной сфере требует более четкого нормативного правового обеспечения.

Для повышения эффективности в деле охраны территорий особого природного значения в структуре Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации следует создать специализированный орган (самостоятельное подразделение), именуемое, к примеру, Службой охраны особо охраняемых природных территорий или Агентство ООПТ. Статус этого органа должен соответствовать структуре и принципам современного государственного управления, учитывая все экономические нужды, его создание позволит детализировать функции государственного управления в сфере организации и функционирования особо охраняемых территорий последующей координации и упорядочению функций остальных исполнительных органов, в том числе региональных, выполняющих отдельные полномочия в об­ласти регулирования деятельности особо охраняемых природных территорий.

Наименование статьи 5. «Участие граждан, а также общественных объединений и некоммерческих организаций, осуществляющих деятельность в области охраны окружающей среды, в организации, охране и использовании особо охраняемых природных территорий» Федерального закона «Об особо охраняемых природных территориях», позволяет сделать вывод, общественные объединения и некоммерческие организации это разные понятия. Между тем ст. 48 п. 2 Гражданского кодекса Российской Федерации предусматривает, что юридическое лицо должно быть зарегистрировано в едином государственном реестре юридических лиц в одной из организационно-правовых форм, предусмотренных настоящим Кодексом. Гражданский кодекс Российской Федерации такую организационно-правовую форму юридического лица как общественное объединение не предусматривает. Однако, на основе анализа Федерального закона «Об общественных объединениях», можно сделать вывод, что виды (организационно-правовые формы) общественных объединений являются некоммерческими организациями.

Редакция ст. 6 п. 1 Федерального закона «Об особо охраняемых природных территориях» требует уточнения. В настоящее время ст. 6 п. 1 Федерального закона «Об особо охраняемых природных территориях» закрепляет: «1. Государственные природные заповедники относятся к особо охраняемым природным территориям федерального значения. В границах государственных природных заповедников природная среда сохраняется в естественном состоянии и полностью запрещается экономическая и иная деятельность, за исключением случаев, предусмотренных настоящим Федеральным законом.

Редакция ст. 6 п. 2 Федерального закона «Об особо охраняемых природных территориях» требует уточнения. В настоящее время ст .6 п. 2 Федерального закона «Об особо охраняемых природных территориях» закрепляет: «2. Природные ресурсы и недвижимое имущество, расположенные в границах государственных природных заповедников, являются федеральной собственностью и изымаются из гражданского оборота, если иное не предусмотрено федеральными законами».

Согласно ст. 129 п. 2 Гражданского кодекса Российской Федерации: «Законом или в установленном законом порядке могут быть введены ограничения оборотоспособности объектов гражданских прав, в частности могут быть предусмотрены виды объектов гражданских прав, которые могут принадлежать лишь определенным участникам оборота либо совершение сделок, с которыми допускается по специальному разрешению».

Таким образом, допускается только введение ограничений обороноспособности объектов гражданских прав, а не их изъятие из гражданского оборота.

В соответствии с частью 4 статьи 3 Федерального закона от 2 июля 2013 года № 142-ФЗ «О внесении изменений в подраздел 3 раздела I части первой Гражданского кодекса Российской Федерации» правовой режим объектов гражданских прав, которые до дня вступления в силу данного закона признавались изъятыми из оборота и в соответствии с пунктом 2 статьи 129 Гражданского кодекса Российской Федерации признаются ограниченными в обороте, сохраняется.

В этой связи в отношении земельных участков, расположенных в границах государственных природных заповедников и национальных парков может быть сохранен только их правовой режим, но при этом отнесение их к числу изъятых из оборота не допускается[11].

Несмотря на то, что действующее законодательство также устанавливает запрет на оборотоспособность земельных участков в границах особо охраняемых природных территорий, такие земельные участки в настоящее время могут быть предоставлены в безвозмездное срочное пользование работникам соответствующих особо охраняемых природных территорий в виде служебного надела (статья 24 Земельного кодекса Российской Федерации), а также могут быть переданы в аренду в целях осуществления рекреационной деятельности (пункт 2 статьи 17 Федерального закона «Об особо охраняемых природных территориях»)[12].

В соответствии с решениями Правительства Российской Федерации биосферные полигоны могут быть созданы на части территории государственных природных заповедников.

Кадровый состав сотрудников ООПТ обновляется, законодательство меняется, и чтобы профессиональный уровень инспекторов оставался высоким, необходимо:

1. Подготовить программу специализированных курсов повышения квалификации для руководителей ООПТ и обеспечить их регулярное обучение;
2. Организовать обучающие семинары для сотрудников ООПТ с приглашением высококвалифицированных российских и зарубежных экспертов в этой сфере.

Очень скудна информационная составляющая о территориях особой охраны в глобальной сети Интернет, СМИ, периодических изданиях, что мешает населению рассматривать ООПТ Российской Федерации, как важный элемент национального богатства. Внедрение интерактивных способов обеспечит осведомленность о существующих в России заповедниках и национальных парках и способах оказания поддержки организации ООПТ РФ. Согласно ст. 10 п. 4 Федерального закона «Об особо охраняемых природных территориях»: «На специально выделенных федеральным органом исполнительной власти, в ведении которого находится государственный природный биосферный заповедник, участках биосферного полигона государственного природного биосферного заповедника для обеспечения предусмотренных положением об этом полигоне видов деятельности, развития познавательного туризма, физической культуры и спорта допускается размещение объектов капитального строительства и связанных с ними объектов инфраструктуры, перечень которых устанавливается Правительством Российской Федерации для каждого биосферного полигона государственного природного биосферного заповедника».

Это означает, что на любом участке любого биосферного заповедника под названием «биосферный полигон», по решению Правительства Российской Федерации необходимо строить горнолыжные трассы, канатные дороги, подъемники, гостиницы, и дальше застраивать так, как бизнесу угодно, что приведет к сильным разрушениям природных комплексов.

Заключение

На основании вышеизложенного можно сформулировать следующие предложения по совершенствованию законодательства.

1. В ст. 5 Федерального закона «Об особо охраняемых природных территориях» необходимо внести изменения, указав ее наименование в следующей редакции «Участие граждан и некоммерческих организаций, осуществляющих деятельность в области охраны окружающей среды, в организации, охране и использовании особо охраняемых природных территорий». Соответствующие изменения необходимо внести и в текст ст. 5.
2. Предлагается ст. 6 п. 1 Федерального закона «Об особо охраняемых природных территориях» изложить в следующей редакции: «В границах государственных природных заповедников природная среда запрещается предпринимательская и иная экономическая деятельность, за исключением случаев, предусмотренных настоящим Федеральным законом»
3. Предлагается ст. 6 п. 2 Федерального закона «Об особо охраняемых природных территориях» изложить в следующей редакции: «2. Природные ресурсы и недвижимое имущество, расположенные в границах государственных природных заповедников, являются федеральной собственностью и ограничиваются в гражданском обороте, если иное не предусмотрено федеральными законами».
4. Из ст. 10 Федерального закона «Об особо охраняемых природных территориях» исключить пункт 4, пункт 5.
5. Наделить перекрестными полномочиями инспекторов по особо охраняемых природным территориям.
6. Запретить строительство спортивных сооружений на особо охраняемых природных территориях, в том числе в национальных парках.
7. Совершенствовать регулирование земельных отношений на особо охраняемых природных территориях;
8. Предлагается ст. 12 п. 1 Федерального закона «Об особо охраняемых природных территориях» изложить в следующей редакции: «1. Национальные парки относятся к особо охраняемым природным территориям федерального значения. В границах национальных парков выделяются зоны, в которых природная среда сохраняется в естественном состоянии и запрещается осуществление любой не предусмотренной настоящим Федеральным законом предпринимательской и иной экономической деятельности, и зоны, в которых ограничивается предпринимательская и иная экономическая деятельность в целях сохранения объектов природного и культурного наследия и их использования в рекреационных целях»
9. Предлагается ст. 12 п. 1 Федерального закона «Об особо охраняемых природных территориях» изложить в следующей редакции: «Природные ресурсы и недвижимое имущество, расположенные в границах национальных парков и находящиеся в федеральной собственности, ограничиваются в гражданском обороте, если иное не предусмотрено федеральными законами»
10. Предлагается ст. 18 п. 1 Федерального закона «Об особо охраняемых природных территориях» изложить в следующей редакции: «Природные парки являются особо охраняемыми природными территориями регионального значения, в границах которых выделяются зоны, имеющие экологическое, культурное или рекреационное назначение, и соответственно этому устанавливаются запреты и ограничения предпринимательской и иной экономической деятельности».
11. Нормы, устанавливающие порядок организации деятельности по созданию новых ООПТ, в том числе установления и изменения границ, изменения режима особой охраны, Законом об ООПТ не детализированы. Закон об ООПТ не содержит отсылочных норм об установлении указанных процедур подзаконным актом либо ведомственным актом уполномоченного органа государственной власти. Закон об ООПТ не содержит ссылок на необходимость установления порядка организации деятельности уполномоченного органа государственной власти по подготовке представления в Правительство Российской Федерации о создании новых ООПТ, а также не содержит норм о составе материалов представления или отсылочных норм о необходимости установления состава материалов такого представления.
12. Ранее проектирование государственных природных заповедников и национальных парков производилось в соответствии с Методическими указаниями по проектированию государственных природных заповедников, утвержденными Министерством охраны окружающей среды и природных ресурсов Российской Федерации 13 мая 1994 г., и Временными указаниями о составе, порядке разработки, согласования и утверждения предпроектной и проектной документации на национальные парки системы Рослесхоза, утвержденными Федеральной службой лесного хозяйства России 14 июля 1993 г., которые содержали нормы и правила, определяющие состав, порядок разработки, согласования и утверждения предпроектной и проектной документации на создаваемые ООПТ, обязательные для всех проектных организаций, заказчиков работ и согласующих организаций, а также в соответствии с Положением о лицензировании проектно-изыскательских работ, связанных с использованием земель, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 12 декабря 1995 г. № 1230.
13. В настоящее время указанные Методические рекомендации утратили силу, а новых ведомственных документов, регламентирующих порядок образования ООПТ различных категорий, не утверждено.

Этот пробел требует скорейшего заполнения, так как вопрос является одним из ключевых для реализации Градостроительного кодекса Российской Федерации в части территориального планирования в сфере ООПТ, постановления Правительства Российской Федерации от 23.03.2008 № 198 «О порядке подготовки и согласования проекта схемы территориального планирования Российской Федерации», распоряжения Правительства Российской Федерации от 23.05.2001 № 725-р, установившего Перечень государственных природных заповедников и национальных парков, которые предусматривается организовать на территории Российской Федерации до 2010 года.

14. Законом об ООПТ обязательное образование охранных зон установлено для государственных природных заповедников и национальных парков, их наличие предусмотрено также для природных парков и памятников природы.
15. Основные нормы и требования, установленные Законом № 406-ФЗ, до настоящего времени не реализованы в полной мере. Есть ряд вопросов, рассмотрение которых можно решить путем уточнения формулировок в Законе, с учетом мнения природоохранных организаций. Рассматриваемые нормы законопроекта № 826412-6 «О внесении изменений в Федеральный закон «Об особо охраняемых природных территориях» и отдельные законодательные акты Российской Федерации» и законопроекта № 465407-6 «О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации, отдельные законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу законодательных актов (отдельных положений законодательных актов) Российской Федерации» противоречат друг другу. Хотя оба законопроекта находятся в стадии рассмотрения, их необходимо проанализировать и определить основные точки соприкосновения.
16. Требования о взимании платы за посещение отдельных категорий ООПТ (как действующие, так и планируемые) необходимо согласовать с нормами налогового законодательства, что ни одним законопроектом не предусмотрено. Вместе с тем следует заметить, что согласно части 7 статьи 1 Налогового кодекса Российской Федерации внесение изменений в налоговое законодательство возможно лишь отдельным законопроектом. Новая редакция части пятой статьи 9 Федерального закона «Об ООПТ» предусматривает введение платы за посещение физическими лицами территорий государственных природных заповедников в целях познавательного туризма. Таким образом, плата будет взиматься не за оказание услуг, а по факту пересечения границы заповедника и нахождения на его территории. Указанная норма будет способствовать коммерциализации развития познавательного туризма на территории заповедника и неограниченному росту потока туристов, т.к. теперь учреждения, управляющие заповедными территориями, имеют возможность получения максимального дохода, никак не ограниченного расходами на производство услуг.
17. Спорным остается вопрос об управлении особо охраняемыми природными территориями на федеральном и региональном уровнях. В соответствии с вносимыми поправками создание иных категорий ООПТ федерального значения, кроме указанных в части второй статьи 2 Федерального закона «Об ООПТ» в ее новой редакции не будет. Расширять этот список могут субъекты Российской Федерации и в отношении ООПТ местного значения, но органы местного самоуправления таких полномочий с 30 декабря 2013 года лишены. Получается благодаря принятым поправкам, вычеркнувшим из списка категорий ООПТ лечебно-оздоровительные местности и курорты, органы местного самоуправления фактически лишились возможности создавать ООПТ местного значения. Хотя юридически такая возможность сохранилась в случае введения законом субъекта Российской Федерации новых категорий ООПТ местного значения. Новая редакция статьи 2 Федерального закона «Об ООПТ» требует согласовывать создание ООПТ регионального значения, а также изменение их режима особой охраны с Министерством Природы России и, если предполагается, что в границы ООПТ будут включены земли обороны или безопасности, то еще с Минобороны и ФСБ России (военные лесхозы, приграничные территории, военные полигоны и пр.). При этом, данное требование не относится к ООПТ местного значения. Подобные дополнительные согласования серьезно замедлят процесс создания или усиления режима охраны ООПТ регионального значения, и создадут возможность для увеличения финансовой нагрузки со стороны федеральных органов власти, отвечающих за согласование решений по ООПТ.
18. Законодательно должны быть установлены категории ООПТ, для которых охранные зоны образуются в обязательном порядке и могут быть образованы, а также органы исполнительной власти, к полномочиям которых относится утверждение положений об охранных зонах ООПТ, устанавливающих перечень запрещенных и допустимые в их пределах виды хозяйственной и иной деятельности.Следует установить законодательно отнесение к полномочиям Правительства Российской Федерации и субъектов Российской Федерации вопросов образования ООПТ и их охранных зон федерального и регионального значения соответственно. При этом образование охранных зон ООПТ федерального значения должно согласовываться с органами власти субъектов Российской Федерации, а охранных зон ООПТ регионального значения – с органами местного самоуправления. Необходимо принять меры экономического стимулирования (ускоренная амортизация, зачет затрат) для мотивации частной инициативы в этой сфере, потому что в настоящее время наметился целый ряд негативных тенденций, заключающихся в разрушении, сносе, перестройке объектов наследия ради потребительской наживы.
19. Кроме того, законодательно должны быть установлены категории ООПТ, для которых охранные зоны образуются в обязательном порядке и могут быть образованы, а также органы исполнительной власти, к полномочиям которых относится утверждение положений об охранных зонах ООПТ, устанавливающих перечень запрещенных и допустимые в их пределах виды хозяйственной и иной деятельности.

Авторы статьи: 

Ковязин В.В., к.ю.н.,доцент кафедры гражданско-правовых дисциплин Ставропольского филиала РАНХиГС, доцент

Бирюков А.А., к.ю.н.,заведующий кафедрой гражданско-правовых дисциплин Ставропольского филиала РАНХиГС, доцент

Канина Ю. С., к. ю. н.,доцент кафедры государственно-правовых дисциплин Тамбовского филиала РАНХ и ГС

Темешова Н.В., к.г.н.доцент кафедры экономических и социально-гуманитарных наук Петропавловского филиала РАНХиГС

Алихаджиева А.С., к.ю.н., доцент кафедры конституционного и международного права Поволжского института-управления РАНХиГС

Материал подготовлен: 2017 г. 

[1] Федеральная служба государственной статистики (официальный сайт) // URL: http://www.gks.ru/wps/wcm/connect/rosstat_main/rosstat/ru (дата обращения:07.12.2016 г.).

[2]Федеральная служба государственной статистики (официальный сайт) // URL: http://www.gks.ru/wps/wcm/connect/rosstat_main/rosstat/ru (дата обращения: 19.09.2016 г.).

[3]11 января в России отмечается День заповедников и национальных парков // URL: http://ugra-news.ru/article/11012016/23955(дата обращения: 19.09.2016 г.).

[4] Постановление Правительства Российской Федерации от 15.04.2014 № 326 (ред. от 13.08.2016) «Об утверждении государственной программы Российской Федерации «Охрана окружающей среды» на 2012 - 2020 годы» Приложение № 1. Подпрограмма 2. Показатель 2.7 //СПС «КонсультантПлюс»

[5] Постановление Правительства Российской Федерации от 15.04.2014 № 326 (ред. от 13.08.2016) «Об утверждении государственной программы Российской Федерации «Охрана окружающей среды» на 2012 - 2020 годы» Приложение № 1. Подпрограмма 2. Показатель 2.8 //СПС «КонсультантПлюс»

[6] Постановление Правительства Российской Федерации от 15.04.2014 № 326 (ред. от 13.08.2016) «Об утверждении государственной программы Российской Федерации «Охрана окружающей среды» на 2012 - 2020 годы» Приложение № 1. Подпрограмма 5. Федеральная целевая программа, «Охрана озера Байкал и социально-экономическое развитие Байкальской природной территории», Показатель 6.6 //СПС «КонсультантПлюс»

[7] Постановление Правительства Российской Федерации от 15.04.2014 № 326 (ред. от 13.08.2016) «Об утверждении государственной программы Российской Федерации «Охрана окружающей среды» на 2012 - 2020 годы» Приложение № 1. Подпрограмма 2. Показатель 2.9 //СПС «КонсультантПлюс»

[8] Постановление Правительства Российской Федерации от 15.04.2014 № 326 (ред. от 13.08.2016) «Об утверждении государственной программы Российской Федерации «Охрана окружающей среды» на 2012 - 2020 годы» Приложение № 1. Подпрограмма 5. Федеральная целевая программа, «Охрана озера Байкал и социально-экономическое развитие Байкальской природной территории», Показатель 6.5 //СПС «КонсультантПлюс»

[9] Постановление Правительства Российской Федерации от 15.04.2014 № 326 (ред. от 13.08.2016) «Об утверждении государственной программы Российской Федерации «Охрана окружающей среды» на 2012 - 2020 годы» Приложение № 5. Подпрограмма 2. Показатель 6 //СПС «КонсультантПлюс»

[10] Постановление Правительства Российской Федерации от 15.04.2014 № 326 (ред. от 13.08.2016) «Об утверждении государственной программы Российской Федерации «Охрана окружающей среды» на 2012 - 2020 годы» Приложение № 5. Подпрограмма 2. Показатель 2.2 //СПС «КонсультантПлюс»

[11]Заключение Комитета Государственной Думы по земельным отношениям и строительству от 15 октября 2015 г. № 155 по проекту федерального закона № 826412-6 «О внесении изменений в Федеральный закон «Об особо охраняемых природных территориях» и отдельные законодательные акты Российской Федерации»

[12] Заключение Комитета Государственной Думы по природным ресурсам, природопользованию и экологии от 15 октября 2015 г. на проект федерального закона № 826412-6 «О внесении изменений в Федеральный закон «Об особо охраняемых природных территориях» и отдельные законодательные акты Российской Федерации» (в части совершенствования правового регулирования в области охраны и использования особо охраняемых природных территорий)