В настоящее время их количество вместе с контрольными структурами подведомственных учреждений составляет более 18 тысяч, а численность контролёров приближается к 1 млн. сотрудников[1]. В Российской Федерации активно ведётся работа по оптимизации численности контрольных органов, порядка предоставления ими государственных услуг. Кроме того, сегодня в России существует 102 вида контроля (надзора) – этого нет ни в одной развитой стране мира.

Основой новой системы контрольно-надзорной деятельности должен стать так называемый риск-ориентированный подход. Интенсивность проверок должна зависеть от потенциальных угроз в деятельности организации или индивидуального предпринимателя, какой вред они могут нанести и какова вероятность его причинения. Соответственно, чем больше риски – тем чаще будут проводиться мероприятия по контролю.  В итоге, должна произойти переориентация контрольно-надзорной деятельности на объекты повышенного риска. Для объектов с низким уровнем риска плановые проверки исчезнут вовсе, а для остальных субъектов произойдет сокращение частоты проверок при условии их добросовестности (отсутствие административных наказаний, своевременное исполнение предписаний). 

Необходимость совершенствования контрольно-надзорной деятельности обусловлена целым рядом известных проблем, решение которых возможно только при системном подходе к организации и функционированию контрольно-надзорных органов. Локальные способы решения указанных вопросов не способствуют эффективному достижению целей и задач контрольно-надзорной деятельности на территории Российской Федерации. В этом смысле создание единой модели организации деятельности контрольно-надзорных органов одновременно на федеральном, региональном и муниципальном уровнях является одной из наиболее актуальных задач, решение которых позволит повысить результативность функционирования системы власти в целом.

Система действенного государственного контроля не должна ограничиваться традиционным представлением об исполнительном (с точки зрения соблюдения действующего законодательства), финансовом и тесно связанным с ними административном контроле, но включает в себя более широкую концепцию управленческого контроля. В рамках последней значительное место уделяется организации системы внутреннего контроля, не являющейся прерогативной исключительно контрольно-надзорных органов. В данном аспекте контроль рассматривается как комплексный процесс, предназначенный для сокращения рисков и достижения конечных целей, стоящих перед соответствующими органами власти.

Для повышения качества государственной контрольной деятельности предпринимаются различные меры. Основная часть данных мер направлена на реализацию задач, определенных в посланиях Президента России. К таковым, в частности, относятся: разграничение полномочий и ответственности органов государственного и муниципального контроля, устранение параллелизма и дублирования в их работе; осуществление контроля не только с целью определения законности использования государственных ресурсов, но и для достижения максимального эффекта от их расходования.

1. Анализ категориального аппарата, используемого в сфере контрольно-надзорной деятельности органов исполнительной власти.

1.1. Соотношение понятий «контроль» и «надзор» как предмет деятельности органов исполнительной власти

Нормы действующего законодательства не дают законодательного (легального) определения понятий «контроль» и «надзор». Более того, использование данных категорий в большинстве нормативно-правовых актов и в сложившейся правоприменительной практике свидетельствует зачастую о тождественности определений и сферы употребления указанных лексических единиц.

Практическая необходимость в законодательном разграничении рассматриваемых понятий обосновывается следующими факторами:

1) ясное функциональное распределение полномочий между соответствующими органами исполнительной власти одного уровня (федерального либо органов государственной власти субъектов Российской Федерации);

2) чёткое разделение контрольных и/или надзорных полномочий между органами, принадлежащими к разным уровням публичной власти (федеральной, субъекта Федерации и муниципальной);

3) отделение органов контроля от органов надзора, а также от иных органов, на которые могут быть возложены контрольные и/или надзорные полномочия; последующее установление различий в правовых режимах предметной деятельности каждого из них;

4) исключение дублирования при проведении контрольных мероприятий по одному и тому же объекту или предмету контроля (надзора).

Выводы: практическая необходимость разграничения категорий «контроль» и «надзор» состоит в четком определении компетенции и полномочий каждого органа контроля, исключении дублирования в их предметной деятельности, повышении эффективности совместных итоговых результатов.

1.2. Отграничение понятий «контроль» и «надзор» от сопряженных с ними по единому объекту и предмету анализируемой деятельности - «аудит» и «мониторинг»

Данный вопрос также требует законодательного решения ввиду постоянного расширения субъектов публичной (в том числе, общественной) контрольной деятельности:

• Мониторинг правоприменения (Указ Президента Российской Федерации от 13.10.2004 N 1313 «Вопросы Министерства юстиции Российской Федерации»);
• общественный мониторинг, проверка, экспертиза, обсуждения и публичные слушания (Федеральный закон от 21.07.2014 № 212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации»);
• общественный контроль за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания (Федеральный закон от 10.06.2008 N 76-ФЗ «Об общественном контроле за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и о содействии лицам, находящимся в местах принудительного содержания»);
• общественный экологический контроль (Федеральный закон от 10.01.2002 N 7-ФЗ «Об охране окружающей среды») и др.

Аудит осуществляют как органы государственной власти (например, внутренний финансовый аудит и внутренний финансовый контроль – ст. 157 БК РФ), так и специальные субъекты общественных отношений (юридические лица, а также лица, наделенные соответствующим статусом на основании действующего законодательства).

Выводы: исключение вопросов, указанных в пунктах 1.1. и 1.2., из поля законодательного решения зачастую приводит к дублированию контрольных и надзорных полномочий, а также неэффективной работе системы органов государственной власти в целом.

1.3. Проведение терминологического соотнесения полномочий (по контролю и надзору) с функциями (по предоставлению государственной услуги) в деятельности органов исполнительной власти

Действующие нормативные правовые акты определяют госуслугу как деятельность по реализации функций органов власти. В соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации отдельные государственные полномочия осуществляются по запросам заявителей в пределах установленных нормативными правовыми актами полномочий органов, предоставляющих государственные услуги (ст. 2 Федерального закона от 27.07.2010 № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг»).

Данное понимание государственной услуги исключает целый спектр деятельности органов исполнительной власти при реализации переданных законом полномочий в контрольно-надзорной сфере. При этом указанная деятельность органов госвласти нормативно не может быть расценена как госуслуга, поскольку при её оказании отсутствует «запрос заявителя». Вместе с этим бенефициаром такой деятельности может выступать как ограниченный, так и неограниченный круг физических лиц (население), чьи интересы были реализованы либо восстановлены.

С учётом важности осуществляемой исполнительными органами государственной власти деятельности по реализации контрольно-надзорных полномочий, а также по изменениям действующего законодательства представляется возможным в ряде случаев квалифицировать указанную деятельность органов власти в качестве исполнения государственной функции с распространением на неё соответствующих допустимых положений, регламентирующих предоставление госуслуги.

Выводы: реализация данного предложения будет способствовать установлению (аналогичного предоставлению госуслуги) режима предоставления: жесткой регламентации, отсутствию дискреционных полномочий, прозрачности осуществляемой деятельности, снижению коррупционных проявлений.

2. Анализ эффективности реализации контрольно-надзорных полномочий исполнительными органами государственной власти

В рамках правительственного проекта «Электронная Россия» по заданию Минэкономразвития России была разработана информационная система по мониторингу контрольно-надзорной деятельности. Данная система доступна по адресу: http://88.210.42.243/monitoring/.

Указанная система (ИС «Мониторинг») предназначена для автоматизации процесса мониторинга и оценки эффективности контрольно-надзорной деятельности органов исполнительной власти всех уровней в сфере проведения проверок субъектов предпринимательства (юридических лиц и индивидуальных предпринимателей).

После вступления в 2010 году в силу  Закона  № 294 общее количество проводимых в стране проверок хозяйствующих субъектов федеральными органами исполнительной власти сократилось по сравнению с 2011 годом почти в 2 раза, тогда как количество проверок проводимых органами исполнительной власти субъектов РФ на 30  % увеличилось (таб. 1).

Таблица 1 – Масштаб контрольно-надзорной деятельности в 2011-15 гг.[2]

Таким образом, за последние несколько лет существует тенденция сокращения проверок, проводимых в рамках федерального государственного контроля (надзора), тогда как количество проверок, проводимых в рамках регионального государственного контроля (надзора), имеет тенденцию к увеличению[3]. Этот вывод справедлив и в отношении внеплановых проверок (таб. 2).

Таблица 2 – Количество проводимых внеплановых проверок

Из анализа таблиц 1 и 2 видно, что половина проводимых в стране проверок является внеплановыми. Иными словами, мера, которая должна быть исключительной и при этом лишает предпринимателя части гарантий защиты их прав, фактически превратилась в повседневную норму. При этом эффективность внеплановых проверок крайне низкая: нарушения обнаруживаются в 37% случаев (для плановых проверок этот показатель составляет 59%)[4]. 

Наибольшее количество внеплановых проверок за последние несколько лет приходится на МЧС России, Роспотребнадзор, Роструд, Ростехнадзор. Наибольшее количество внеплановых проверок в 2013 году приходилось на Московскую область (7 %), Москву (6 %), и Республику Башкортостан (5,7 %). Лидеры в 2014 году всё те же.

Количество случаев причинения поднадзорными органами должностными лицами, проводящими федеральный контроль (надзор) вреда за 2014 год - 36657, за 2013 год -  33789. Соответственно должностными лицами, регионального контроля (надзора) – 1459 и  1633.

Таблица 3 – Количество штатных единиц – контролёров

Таким образом, имеет место как тенденция к снижению количества случаев причинения вреда поднадзорным субъектам должностными лицами контроля (надзора), так и к снижению количества контролёров. Предполагаем, что это результат административной реформы и реформы по оптимизации деятельности контрольно-надзорных органов (таб. 4).

Таблица 4 – Выявлено правонарушений

Таким образом, существует тенденция снижения выявленных правонарушений в рамках контрольно-надзорной деятельности федеральными органами исполнительной власти. В 2014 году количество выявленных ими нарушений более чем в 2 раза меньше по сравнению с 2011 годом. Тогда как количество выявленных правонарушения региональными контролёрами имеет тенденцию в увеличению. Однако если эти цифры сопоставить с масштабами контрольно-надзорной деятельности, то можно констатировать, что система контрольно-надзорной деятельности не в полной мере ориентирована на предупреждение нарушений.

В настоящее время в России существует карательная модель контрольно-надзорной деятельности. При этом предполагается, что необходимо переориентирование контролирующих органов с карательной на превентивную модель работы с проверяемыми субъектами. Именно движение в этом направлении будет способствовать защите прав не только предпринимателей, но каждого гражданина Российской Федерации. Этот вывод основан на том, что процент соотношения «количество проверок – выявлено правонарушений» практически не меняется за последние несколько лет (таб. 5).  При этом на проведение проверок из бюджетов выделяются миллиарды рублей (таб. 6).

Таблица 5 – Объём финансовых средств, выделяемых на контроль

Таким образом, за последние годы имеется тенденция к увеличению нагрузки на бюджеты Российской Федерации и субъектов Федерации на расходы при осуществлении контрольно-надзорных мероприятий. Здесь речь идёт о прямых затратах, к которым относятся заработная плата, командировочные расходы работников контрольно-надзорных органов. Дополнительно же около 1,3 млрд. рублей расходуется на финансирование участия экспертов в проведении проверок.

Таблица 6 – Сумма наложенных штрафов

Выводы и предложения: мониторинг состояния государственного контроля (надзора) позволяет выделить ряд  проблем, носящих системный  характер, и наметить пути решения этих проблем.

Снижение  универсальности Закона № 294. Решать эту проблему необходимо за счёт унификация способов, методов и форм реализации контрольно-надзорных мероприятий, что позволит повысить эффективность деятельности должностных лиц, осуществляющих контрольно-надзорные мероприятия. Данная унификация должна быть основа на дальнейшем развитии принципов, заложенных в Законе № 294;

Дублирование отдельных видов контроля. Несмотря на то, что требованиями п. 5 ст. 3 Закона № 294 до сих пор не до конца реализован принцип недопустимости проводимых в отношении одного подконтрольного субъекта несколькими органами контроля (надзора). 

Это часто связано с проблемами разграничения компетенции федеральных и региональных органов государственной власти при осуществлении контрольно-надзорных полномочий, рассмотренных нами ранее. В связи с этим, необходимо пересмотреть полномочия уполномоченных органов, а также наладить межведомственное взаимодействие.

Неоправданно высокая степень усмотрения должностных лиц при проведении проверок (в части проведения проверки исполнения ранее выданного предписания). Исходя из того, что Закон № 294 не даёт чётного ответа на вопрос о пределах проведения проверки ранее выданного предписания, считается необходимым внесение изменений в п.1 ч. 2 ст. 10 Закона № 294 (истечение сроков исполнения предпринимателем ранее выданного предписания об устранении выявленного нарушения обязательных требований и (или) требований, установленных муниципальными правовыми актами).

Отсутствие унифицированного порядка регистрации и методики оценки рисков причинения вреда, размеров и последствий его причинения в результате допустимых нарушений обязательных требований, что не позволяет оценить эффективность принимаемых мер по предупреждению таких нарушений, оптимизировать порядок контрольной деятельности в зависимости от состояния соблюдения законодательства Российской Федерации в той или иной сфере деятельности. Решить указанную проблему поможет разработка системы оценки рисков и потенциальной опасности видов экономической деятельности и порядка её использования при планировании контрольных мероприятий.

Сокращение количества проверок за счёт внедрения системы управления рисками потенциальной опасности видов экономической деятельности должно происходить на основе следующих принципов.

В отдельных отраслях контрольно-надзорной деятельности, в которых отсутствует публичный интерес и отсутствует недопустимый риск наступления вреда жизни и здоровью человека, необходимо исключить проведение плановых проверок и проводить только внеплановые.

В иных сферах государственного контроля (надзора) необходимо сократить количество плановых проверок, используя данные системы оценки рисков потенциальной опасности видов экономической деятельности и (или) статистики о случаях причинения вреда в сферах государственного контроля (надзора) в соответствии с критериями, установленными Правительством Российской Федерации.

3. О возможности использования информационных технологий с целью создания информационно-справочной системы для обеспечения контрольно-надзорной деятельности органов исполнительной власти

В настоящее  время в нашей стране в рамках правительственного проекта  «Электронная Россия»  разработана  информационная система  по мониторингу контрольно-надзорной деятельности. В Стратегии развития информационного общества в Российской Федерации, утверждённой Президентом 7 февраля 2008 г. N Пр-212,  поставлена конкретная цель - к 2015 году страна должна войти в двадцатку лучших стран в международных рейтингах в области развития информационного общества, в том числе - по Индексу развития ИКТ. Однако по итогам оценки 155 стран в 2012 году, Россия занимает только 38 позицию, сразу после Португалии, что ставит под сомнение возможность выхода страны в 20-ку лучших, если не изменится отношение к информационным технологиям.

Вместе  с тем очень мало работ  в области создания информационных систем управления  и контроля  социально-экономическими  системами. Практически  отсутствуют фундаментальные  исследования  в области  внедрения  инновационных  информационных  технологий  при создании информационных систем контрольно-надзорных органов на единой  платформе.

Главная тенденция - интеграция  с информационными  системами с различными аппаратными и программными  платформами под  управлением  различных операционных систем  в разных технологических  средах.

Вторая тенденция - во многих системах формируются встроенные хранилища  сообщений и операционных статистических данных о деятельности организации, что обеспечивает оперативное получение необходимой информации соответствующим контрольно-надзорным  органам.

Третья тенденция – обеспечение  достоверной и полной  информацией проверяющих   органов в реальном масштабе  времени. Данное направление  не только облегчает работу  контрольно-надзорных  органов, но и содействует стабильному  развитию бизнеса.

Четвертая особенность – использование встроенных аналитических систем в информационных системах с большими  базами  данных.

Пятая тенденция - интеграция интернет-технологий с системами управления базами данных.

Среди основных характеристик информационных контрольно-надзорных систем  нового поколения, прежде всего, следует назвать главное: оно изменяет способ осуществления пользователями необходимой работы. На наш взгляд,  основные свойства  этих  систем можно характеризовать следующими свойствами:

1.Данная система способна предоставлять пользователю всю необходимую информацию в наиболее удобном для него формате через выбранный пользователем канал доступа. Сегодня уже недостаточно обеспечить доступ к системе через персональный компьютер. В современном мире необходимы также веб- и мобильный доступы.

2.Доступ ко всем типам данных. Система  должна быть способна обеспечивать доступ ко всем типам данных, включая структурированные данные, информационный контент (текст, графические изображения и т.п.), а также информацию, собираемую с различных устройств и различных баз данных.

3.Действия на основе полной информации. Применение инновационных методов способствует принятию качественно обоснованных решений и выполнению необходимых действий на основе анализа всей необходимой информации.

Приложения должны не только обеспечивать поддержку используемых в настоящее время устройств и интерфейсов, но и быстро и без особых усилий предоставлять решения, которые смогут поддерживать новые устройства и интерфейсы без снижения качества работы пользователей. Вдобавок, современные приложения должны быть хорошо масштабируемыми, чтобы обеспечить необходимую производительность работы по мере увеличения объемов выполняемой пользователями работы.

Чтобы добиться гибкости в удовлетворении потребностей конечных пользователей, необходимо выполнение ключевого требования: логика, относящаяся к пользовательскому интерфейсу, должна быть отделена от определяющего функциональность приложения кода и от данных. Независимость этих элементов друг от друга означает возможность изменения или добавления только одного из них без воздействия на другие части приложения.

Следует отметить, что такая трехуровневая модель (логика пользовательского интерфейса, код и данные) вовсе не нова. Однако введение в практику новых способов взаимодействия с приложениями (например, с использованием сенсорного дисплея вместо компьютерной клавиатуры или мыши) делает эту модель еще более актуальной, чем прежде, особенно в том, что касается отделения логики интерфейса от бизнес-логики и данных.

При общем рассмотрении существуют три основных типа данных: структурированные данные, неструктурированные данные и данные о событиях (событийные данные).

Инновационные приложения должны быть способны обеспечивать поддержку принятия обоснованных решений и выполнения необходимых действий на основе полученной информации. Это может быть достигнуто путем выполнения постоянного бизнес-цикла, состоящего из следующих этапов:

• Во-первых, приложение должно быть способно получать данные в соответствующем формате от различных пользователей, а также из систем, устройств и т.п.
• Во-вторых, полученные данные нужно совместно использовать внутри организации, очистив их от ненужного и сделав их доступными для пользователей.
• В-третьих, данные должны быть надлежащим образом обработаны приложением, чтобы быть пригодными для дальнейшего использования. Это означает, что приложение должно «понимать» все данные, независимо от их типа (иметь возможность обрабатывать структурированные, неструктурированные и событийные данные).

После этого начинается следующий этап: приложение должно предоставить возможность пользователям работать с информацией, извлеченной из полученных данных

Кроме того, часто бывает нужно знать последовательность учитываемых событий, чтобы иметь возможность их должным образом анализировать. Это означает, что может возникнуть потребность в хранении событийных данных с временными метками.

Следует отметить, что разработать с нуля принципиально новый информационный проект, который будет функционален при осуществлении контрольно-надзорной деятельности во всех областях, достаточно сложно. Иными словами, требуется создание федеральной базы данных[5], содержащей информацию о физических лицах, находящихся на территории Российской Федерации, которая заменит ЕГРН, ЕГРИП и ЕГРН, превзойдёт их набором сведений, к которым органы исполнительной власти будут иметь мгновенный доступ, и которая в дальнейшем станет использоваться при реализации иных функций государства.

Продолжение статьи во 2 части.

[1] Вопросы совершенствования систем государственного контроля в Российской Федерации. Сборник материлов. – М., 2013. С. 108.

[2] Информационная система по мониторингу контрольно-надзорной деятельности. URL: http://88.210.42.243/monitoring/.

[3]Концепция повышения результативности контрольно-надзорных органов. URL: http://88.210.42.243/monitoring/. Дата опубликования 23.12.2013

[4]Защита прав бизнеса при проведении проверок. Дубль три // http://www.garant.ru/article/579393/ Дата опубликования: 22 октября 2014

[5] Рабочее название - «Единый государственный реестр физических лиц» (ЕГРФ).