Одним из инструментов повышения эффективности бюджетных расходов как составной части эффективности деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления является программно-целевой принцип организации их деятельности.

Каждая государственная программа РФ определяет цель, задачи, результаты, основные направления и инструменты государственной политики. На федеральном уровне систему государственных программ формируют, исходя из целей и индикаторов Концепции долгосрочного социально-экономического развития РФ и иных стратегических документов, утвержденных Президентом РФ и Правительством РФ, Федеральные органы Федеральные органы исполнительной власти разрабатывают планы реализации государственных программ на трехлетнюю перспективу. Эти трехлетние планы должны обеспечить связь программно-целевого планирования с бюджетным процессом. Бюджетные ассигнования на достижение планируемых результатов утверждаются федеральным законом о федеральном бюджете.

В результате, государственные расходы направляют на финансирование мероприятий по достижению целевых показателей государственных программ. Эффективность этих расходов оценивают на основании уровня достижения целевых показателей.

Таким образом, актуальность этой темы вызвана необходимостью оценки эффективности государственных программ РФ путем выявления уровня достижения их целевых показателей.

Утвержденные государственные программы РФ, планы их реализации подлежат размещению на портале государственных программ (www.programs.gov.ru), и ответственные исполнители этих программ с помощью этого портала отчитываются о реализации каждой государственной программы по итогам года.

Ход выполнения Государственных программ характеризуется практически стопроцентным освоением бюджетных средств. И в этом отношении итоги выполнения плана бюджетных расходов и уровня финансирования Государственных программ практически совпадают. Это 98-99% от запланированных показателей. Непрограммные расходы составляют менее 5% от всех расходов бюджета.

Однако эти цифры не говорят о том, что Государственные программы эффективно работают как инструмент государственного управления, что с их помощью успешно решаются важнейшие проблемы социально-экономического развития страны.

Если сопоставить как инструменты управления Государственные программы и прежние федеральные целевые программы, то можно увидеть существенные различия между ними, как по целям и функциям, так и по механизмам разработки и реализации. Государственные программы призваны, прежде всего, систематизировать бюджетные расходы, улучшить контроль за исполнением бюджета, увязать бюджетный процесс с решением задач государственной политики в сфере социально-экономического развития и безопасности, обеспечить лучшую реализацию ключевых государственных функций. Это зафиксировано в п.2 «Порядка разработки, реализации и оценки эффективности государственных программ Российской Федерации» (Постановление Правительства РФ от 02.08.2010 № 588).

Целевые программы являлись инструментом, прежде всего, решения особо важных проблем социально-экономического развития, которые не могли быть эффективно решены в рамках обычных процедур государственного управления и бюджетного процесса. В связи с этим для них создавался своего рода приоритетный режим – финансовый, кадровый, управленческий и т.п. На целевые программы расходовалось не более 10% бюджета. В противном случае обеспечить режим приоритетности и быстрое решение конкретных проблем было бы невозможно. Практика реализации целевых программ имела свои «плюсы» и «минусы», но, тем не менее, целый ряд важных вопросов решался с их помощью. В целевых программах главное значение имела реализация конкретных мероприятий, осуществления инвестиционных проектов, организация межведомственного взаимодействия. С учетом этого формировалась методическая база разработки и реализации целевых программ.

Эта методическая база была практически полностью перенесена на Государственные программы, что, как показывает практика, не вполне соответствовало реализации тех целей и задач, которые возлагались на Государственные программы. В результате при разработке и отчетах о выполнении Государственных программ делается много ненужной работы, многократно возрастает количество сопровождающих документов. В основу кладется контроль за мероприятиями, а не определение эффекта Государственных программ в реализации социально-экономической политики. По существу предполагается тотальный контроль за всей деятельностью бюджетополучателей по всем тем мероприятиям, которые они реализуют за счет бюджетных средств. Разработка Государственной программы превращается в разновидность формирования плана бюджетных заявок, а отчет по программам – в разновидность бюджетного учета.

Состояние информационных материалов

По состоянию на 28 марта на этом портале отсутствует сводный отчет о реализации государственных программ по итогам 2014 года (http://programs.gov.ru/Portal/analytics/summaryReport[дата обращения 28 марта 2015 г.]).

Государственные программы РФ распределены по пяти направлениям:

1) Новое качество жизни (13 программ);

2) Инновационное развитие и модернизация экономики (17 программ)

3) Обеспечение национальной безопасности (2 программы);

4) Сбалансированное региональное развитие (7 программ);

5) Эффективное государство (4 программы).

Всего 43 госпрограммы.

По первому направлению из 13 программ есть отчеты только по трем: «Доступная среда на 2011-2015 годы», «Содействие занятости населения и Развитие физической культуры и спорта».

По второму направлению из 17 программ есть отчеты только по двум: «Воспроизводство и использование природных ресурсов», «Развитие лесного хозяйства на 2013-2020 годы».

По третьему направлению отсутствуют отчеты о реализации по всем двум программам.

По четвертому направлению из 7 программ есть отчет только по одной: «Создание условий для эффективного и ответственного управления региональными и муниципальными финансами, повышения устойчивости бюджетов субъектов Российской Федерации».

По пятому направлению из 4 программ есть отчет только по одной: «Управление государственными финансами и регулирование финансовых рынков».

Таким образом, к 28 марта 2015 г. есть доступ к отчетам за 2014 год по 7 программам из 43 (16 % от общего количества программ).

Из 45 федеральных открытых целевых программ и 7 закрытых реализованных в 2014 году. Общий объём средств федерального бюджета, который направлялся на ФАИП, – 937 млрд. Это 2492 позиции, 834 млрд средств, которые были зафиксированы в бюджете; из этих объектов 772, почти треть, – это вводные объекты. Выполнение целевых индикаторов несколько улучшилось в сравнении если в 2013 году– это 87,7%, то 2014 год в целом, по совокупности программ – это 92,3%. При этом почти неизменная доля софинансирования субъектов Федерации, доля использования федеральных средств.

В доле бюджетных назначений на ФЦП в разрезе приоритетов 2014 год основную часть занимает развитие высоких  технологий (54,6 %) (Рис.1.).

Рисунок 1. Доля бюджетных назначений на ФЦП в разрезе приоритетов на 2014 год

Далее в порядке убывания:

– безопасность – 16,1 %;

– социальная инфраструктура - 13,2 % ;

– развитие регионов – 5,3 %;

– развитие села – 3,9 %;

– Дальний Восток – 3,8 %;

– развитие государственных институтов – 2,4 %;

– жилье – 0,6 %;

– транспортная инфраструктура – 0 %.

Рисунок 2. Доля федеральных целевых программ ВВП и расходной части федерального бюджета (млн. руб.)

Анализ федеральных целевых программ и расходной части федерального бюджета (рис.2), показывает рост валового внутреннего продукта с 2009 года до 2014 году составил 73315000 млн.руб. Также наблюдается рост расходной части федерального бюджета, который в 2014 году достиг 13960133 млн.руб.

Бюджетное финансирование с 2008 года то увеличивался, то уменьшался, 2014 год – 473333.

По итогам 2014 года в динамике контрактирования очевидно, что законтрактованные обязательства в рамках реализации ФЦП на конец года резко увеличились и составили – 681421,5826;

– кассовые расходы на реализацию ФЦП за год стремительно возросли – 651380,9644. Бюджетные ассигнования на ФЦП в течение года – 473333,891.

Рисунок 3. Динамика контрактования 2014 год

Рисунок 4. Динамика законтрактованных обязательств в рамках реализации федеральных целевых программ ( млн.руб. )

С 2013 года законтрактованные обязательства в рамках реализации федеральных целевых программ сокращались и в 2014 году составили 705427,114 млн.руб (рис.4.).

Объемы бюджетного финансирования ФЦП колебались в рассматриваемый период и в 2014 год были на самом низком уровне – 473333,891 (рис.5).

По данным Минэкономразвития РФ с целью приведения их параметров корректировки ФЦП в соответствие с Федеральным законом от 2 декабря 2013 г. № 349-ФЗ на утверждение внесены в Правительство РФ – 4 программы, Подготавливаются Минэкономразвития к внесению в Правительство РФ – 1; возвращены Минэкономразвития на доработку госзаказчику – 6, и в Минэкономразвития не представлена 1 программа.

Рисунок 5. Объемы бюджетного финансирования ФЦП

В ходе предоставления отчетности в режиме онлайн 2014 год по количествам и процентам программ существенных изменений не было (рис.6).

Рисунок 6. Ход предоставления отчетности в режиме онлайн 2014 год

На конец года количество программ, по которым предоставлены данные отчетности в сравнении с 1 кварталом, увеличилось на 2 и составило 32, а процент программ, по которым предоставлены данные отчетности, увеличился на 4,1 и составил 65,3.

Отдельные отчеты представляются с существенным нарушением установленного срока, а именно:

• Состав отчетных материалов не соответствует методическим рекомендациям Минэкономразвития
• Отчеты не заполняются в информационной системе ФЦП
• Не представляются достаточные объяснения причин невыполнения целевых индикаторов и показателей
• Данные по финансированию, представленные госзаказчиками, не соответствуют данным Федерального казначейства
• Данные, представленные в аналитической справке - 1 форме №1 (по финансированию, контрактованию и др. показателям), не корреспондируются с данными в иных формах отчетности

Перечисленные недостатки в отчетах государственных заказчиков существенно осложняют комплексную аналитическую проработку и подготовку  сводных материалов к заседанию Правительства Российской Федерации.

Основные проблемы, выявившиеся в ходе реализации Государственных программ

— Чрезмерно велик объем процедур, связанных с формированием и отчетностью по Государственным программам, что не содействует эффективной реализации основных целей и задач Государственных программ. Государственные программы превращаются в громоздкий и неудобный для использования управленческой практике инструмент. Управление реализацией сводится к контролю за деятельностью бюджетополучателей. Фактически управление Государственными программами реализуется через две фазы управленческого процесса: формирование и контроль. Предлагаемые Методикой структура плана реализации Государственной программы и детального плана-графика делает их в реальности крайне трудными для реализации и последующего контроля.

— Складывающаяся система управления Государственными программами не дает возможности для быстрого и оперативного решения особо важных проблем социально-экономического развития страны, регионов, отраслей народного хозяйства. То, что ранее позволяли делать, хотя и с разной степенью успеха, федеральные целевые программы. В результате мероприятия по решению этих проблем растворяются в огромном количестве прочих вопросов, включаемых в Государственные программы, и теряют свою первоначальную значимость.

— Порядок разработки и реализации государственных программ ориентирует их только на бюджетное финансирование. Это противоречит принципам софинансирования при решении важнейших проблем социально-экономического развития, инвестиционных проектов, развитию частно-государственного партнерства. Крайне слабо используются кредитные инструменты финансирования Государственных программ. Все это, в итоге, ориентирует бюджетополучателей на затратный подход в использовании бюджетных средств.

— Процедуры формирования и реализации Государственных программ недостаточно увязаны с вопросами инициирования и оценки эффективности инвестиционных проектов, программ инновационного развития, проблемами совершенствования системы закупок для обеспечения государственных нужд. В «Методических указаниях по разработке и реализации государственных программ Российской Федерации» (Приказ Минэкономразвития от 26.12.2012 г. № 817) эти вопросы звучат в самой общей форме, четкие критерии эффективности программ не приводятся.