О СОВЕРШЕНСТВОВАНИИ СИСТЕМ ГОСУДАРСТВЕННОГО НАДЗОРА И КОНТРОЛЯ

Согласно программе, будут реализованы следующие меры:

Внедрение системы риск-ориентированного подхода при осуществлении контрольно-надзорной деятельности;
Модернизация системы обязательных требований, предъявляемых к предпринимателям и проверяемых в рамках контрольно-надзорных мероприятий;
Расширение использования ИКТ-технологий в деятельности контрольно-надзорных органов;
Расширение практики использования инструментов профилактики нарушений обязательных требований;
Внедрение новой системы оценки эффективности контрольно-надзорных органов с использованием оценки числа случаев причинения вреда охраняемым ценностям и размера нанесенного ущерба, как основных показателей эффективности деятельности контрольно-надзорных органов;
Реформа кадровой системы контрольно-надзорной деятельности;
Создание возможностей для продуктивного общественного и экспертного обсуждения;
Дифференциация административных санкций для предприятий с четкими критериями их применения;
Повышение качества реализации контрольно-надзорных полномочий на региональном и муниципальном уровнях.

Данный подход будет апробирован на 12 контрольно-надзорных органах, чья деятельность формирует большую часть административной нагрузки на бизнес и направлена на предотвращение наиболее частых случаев причинения вреда.

Как отмечают эксперты, основной причиной отсутствия значимого влияния развития законодательства в сфере государственного контроля (надзора) на состояние делового климата и качество государственного управления в целом является отсутствие достаточно точного понимания места и роли контрольно-надзорной деятельности в общей системе государственного управления, вклада реализации контрольно-надзорных функций в достижение конечных общественно значимых результатов реализации государственной политики.

Рассмотрим некоторые меры, отмеченные в паспорте приоритетной программы «Реформа контрольно-надзорной деятельности», рассчитанной до 2024 года.

Внедрение системы риск-ориентированного подхода при осуществлении контрольно-надзорной деятельности

Федеральным законом от 13 июля 2015 года № 246-ФЗ в Закон № 294-ФЗ введена статья 8.1, которой предусмотрена необходимость применения контрольно-надзорными органами риск-ориентированного подхода при организации отдельных видов контроля (надзора), определяемых Правительством Российской Федерации. И, несмотря на то, что внедрение в практику контрольно-надзорной деятельности риск-ориентированной модели – это ключевая идея законопроекта «О государственном и муниципальном контроле (надзоре) в Российской Федерации», риск-ориентированная модель, как концептуальное направление деятельности контрольно-надзорных органов планируют внедрить уже в рамках Закона № 294-ФЗ. Однако следует отметить, что положения Закона № 294-ФЗ в части риск-ориентированного подхода при осуществлении контроля (надзора) будут применяться только с 1 января 2018 года. Исключения составят отдельные виды контроля (надзора) в рамках которого ориентированный подход будет осуществляться до 1 января 2018 года.

Следует более четко обозначить сферы применения данного метода планирования, в частности:

1) возможность (или недопустимость) его распространения на государственный финансовый контроль, в рамках которого проверяются не частные (корпоративные) юридические лица, но само государство, его институты, элементы, в том числе, имеющие статус юридического лица.

Наличие статуса юридического лица у представителей органов государственной власти и местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждений предполагает, с одной стороны, субъектное равенство участников (особенно, если речь идет об участии в гражданских правоотношениях), с другой стороны, совершенно объективно, накладывает известные особенности функционирования указанных субъектов, продиктованные исполнением требований бюджетного законодательства. В этом смысле использование исключительно риск-ориентированного подхода в сфере финансово-бюджетной деятельности нуждается в дополнительной проработке и обосновании;

2) использование риск-ориентированного подхода и его доля в плановых и неплановых проверках. Степень использования данного подхода при проведении плановых проверок нуждается в содержательной корреляции с обоснованием причин и условий проведения плановых проверок: включение соответствующих объектов и предметов контроля в хронологическую матрицу проверочных мероприятий предполагает использование иных, нежели риск-ориентированных, факторов контроля, например, стратегические планы и приоритеты (завершение определенных длительных операций или функций по предоставлению соответствующих услуг, окончание строительства, сдача объекта в эксплуатацию и проч.).

Указанное обстоятельство необходимо учитывать также в связи с тем, что причиной внеплановых проверок органов власти может быть установление наличий (или отсутствия) конкретного нарушения, без учета потенциальных рисков причинения вреда.

3) использование риск-ориентированного подхода для избежания коррупционного элемента. С 2010 года Генпрокуратурой выявлено более 8 тысяч незаконных ревизий и 150 тысяч нарушений со стороны проверяющих. Во всех случаях основной целью ревизоров становились не получение задолженностей, а остановка деятельности предприятия. Главная проблема даже не в том, что внеплановая проверка серьезно мешает работе организации (потому что она не способна ликвидировать юридическое лицо), а в том, что государственные структуры, например, Роспотребнадзор, Ростехнадзор используются для удовлетворения частного интереса, а их сотрудники оказываются вмешаны в коррупционную деятельность, что негативно сказывается как на имидже самого органа, так и государственного аппарата в целом, подрывает доверие к государственному служащему и правоохранительной системе.

В настоящее время существует положительный опыт внедрения риск-ориентированного подхода к проверкам, организуемым МЧС России. В результате Министерство практически вывело предприятия малого и среднего бизнеса из сферы своей контрольно-надзорной деятельности в связи с небольшим уровнем рисков их деятельности и сконцентрировалось на крупных производственных предприятиях.

Модернизация системы обязательных требований, предъявляемых к предпринимателям и проверяемых в рамках контрольно-надзорных мероприятий

В настоящее время контрольно-надзорная деятельность в России создает значительную административную нагрузку на бизнес, высокие издержки для государства, не обеспечивает защиту охраняемых законом ценностей. Из 2,5 млн проверок хозяйствующих субъектов не более 20% так или иначе связаны с риском (или фактами) причинения вреда общественно значимым ценностям. Только на федеральном уровне осуществляется порядка 150 видов контрольно-надзорных функций. На федеральном уровне контрольно-надзорные функции реализуют более 40 федеральных органов исполнительной власти (для сравнения, в наиболее передовых странах ОЭСР – 15 контрольных органов на национальном уровне); на региональном и муниципальном уровнях действуют порядка 10 тыс. контрольно-надзорных органов.

Предметом государственного контроля (надзора) является обеспечение соблюдения более 2 млн. обязательных требований, зафиксированных в законодательстве, многие из которых избыточны, устарели или дублируют друг друга. Обеспечение тотального контроля и надзора за соблюдением положений всех этих актов не реалистично, а издержки на выполнение всех установленных требований только в 10 сферах по нижней границе оцениваются в 800 млрд. рублей.

При огромных расходах на контрольно-надзорную деятельность (63,3 млрд. руб. в 2015 году, без учета расходов на содержание органов власти, занимающихся в том числе (и в основном) контрольно-надзорной деятельностью), финансовое обеспечение контрольно-надзорных ведомств неудовлетворительно (особенно в части территориальных органов): Бюджетное финансирование в расчете на 1 должность «контролера» составляет в федеральных органах в среднем 48 тыс. руб. в месяц, включая налоговые отчисления, расходы на содержание зданий, транспорта, привлечение экспертов. Для государства это означает, что квалификация кадров низкая, текучка высокая, а у государственных служащих возникают сильные стимулы к коррупционным практикам. Система их целеполагания смещается с работы «на государство» на работу в собственных интересах, что потенциально ведет к потере управляемости страной.

Текущая система контрольно-надзорной деятельности, по разным оценкам, «стоит» российской экономике в терминах непосредственных издержек бизнеса от 1,5% (по оценкам НИУ ВШЭ, 2011) до 7,5% ВВП (по оценкам ОПОРЫ России, 2013), что негативно влияет на предпринимательский климат. При этом фактически не проверяются большинство фирм. По данным федеральных контрольных ведомств, доля подконтрольных субъектов, охваченных ежегодными проверками, составляет в среднем за три года 6,5 %. Даже у лидеров (МЧС России, Роспотребнадзор и др.) она не превышает 14-17%. Проверка одним ведомством одной организации проводится в среднем федеральным контрольными органами раз в 15 лет, а лидерами - примерно раз в 5-6 лет. Для общества это означает практически полное отсутствие государственного контроля.

Практика оценки результативности и эффективности государственного (муниципального) контроля не ориентирована на предотвращение вреда и обеспечение его возмещения, при формировании систем показателей результативности деятельности федеральных органов исполнительной власти и их государственных служащих, в сфере контрольно-надзорной деятельности в некоторых органах власти до сих пор используются «палочные» системы оценки. Например, в Россельхознадзоре и Ростехнадзоре в качестве показателя объема выполненной работы учитывается количество проведенных плановых и внеплановых проверок, в том числе, в расчете на одного инспектора. Подобная система мотивации создает заинтересованность сотрудников в возбуждении большего числа дел и наложении штрафов.

Интегральной причиной низкой результативности и эффективности контрольно-надзорной деятельности является в настоящее время ее завышенный статус, самоценность контроля. Государственный контроль (надзор) рассматривается как единственный способ обеспечения соблюдения обязательных требований, тогда как негосударственные механизмы контроля не рассматриваются в качестве реальной альтернативы снижения рисков причинения вреда охраняемым законом ценностям.

Заданное направление совершенствования контрольно-надзорной деятельности закрепляет эту проблему. Например, установление показателей результативности по основным контрольно-надзорной деятельности (только на федеральном уровне их более 150) приведет не к их оптимизации, а, напротив, к дополнительному обоснованию необходимости их реализации, развития, усиления.

На уровне институционального обеспечения контрольно-надзорной деятельности существует дублирование полномочий и функций между службами (надзор) и министерствами (нормотворчество), например, в ФАС, которая стала «службой» лишь по названию, оставаясь по существу «дореформенным» министерством. Другим аспектом институциональной проблемы контроля и надзора в России являются сложности межведомственного взаимодействия и длительное согласование решений о проведении контрольно-надзорных мероприятий.

Так, следует отметить, что паспорт приоритетной программы «Реформа контрольно-надзорной деятельности», рассчитанной до 2024 года, не в полной мере учитывает интересы бизнеса в части приоритизации снижения административной нагрузки; недостаточно проработаны целевые показатели эффективности и результативности.

Расширение использования ИКТ-технологий в деятельности контрольно-надзорных органов

В настоящее время в нашей стране в рамках правительственного проекта «Электронная Россия» разработана информационная система по мониторингу контрольно-надзорной деятельности. Вместе с тем очень мало работ в области создания информационных систем управления и контроля социально-экономическими системами. Практически отсутствуют фундаментальные исследования в области внедрения инновационных информационных технологий при создании информационных систем контрольно-надзорных органов на единой платформе.

Инновационные приложения должны быть способны обеспечивать поддержку принятия обоснованных решений и выполнения необходимых действий на основе полученной информации.

В дальнейшей перспективе возможно рассмотреть интеграцию существующих баз ЕГРН, ЕГРИП с информационной системой ГАИС «Управление» государства. Помимо этого, в целях информационного обеспечения могут создаваться общедоступные источники персональных данных (в том числе справочники, адресные книги). В общедоступные источники персональных данных с письменного согласия субъекта персональных данных могут включаться его фамилия, имя, отчество, год и место рождения, адрес, абонентский номер, сведения о профессии и иные персональные данные, сообщаемые субъектом персональных данных. Сведения о субъекте персональных данных должны быть в любое время исключены из общедоступных источников персональных данных по требованию субъекта персональных данных либо по решению суда или иных уполномоченных государственных органов.

Для создания Единого государственного реестра физических лиц, а в дальнейшем и Единого государственного реестра необходимо решить следующие задачи.

Принять Федеральный закон «Об основном документе, удостоверяющем личность гражданина Российской Федерации», предусматривающий выдачу гражданам России электронного идентификатора – электронного паспорта», который станет ключевым элементом новой информационно-справочной, а в последующем информационно-коммуникационной системы. Для принятия Федеральный закон «Об основном документе, удостоверяющем личность гражданина Российской Федерации», предусматривающий выдачу гражданам России электронного идентификатора – электронного паспорта» необходимо создать Экспертный Совет (=Общественный Совет) из представителей отрасли ИКТ, юристов в области Интернет-права, юристов в области частного права. Закон должен пройти открытое обсуждение на вновь созданном общероссийском портале, идентичным «Активный гражданин» www.ag.mos.ru. Практика работы с Общественным Советом есть у Рособрнадзора.
Закрепить в законе право гражданина отказаться от использования электронных идентификаторов личности (право на цифровое самоопределение) в пользу традиционных бумажных паспортов.
Принять Регламент по работе с Единым государственным реестром физических лиц, который определит порядок доступа к содержащимся в нём сведениям, а также категории доступа, т.е. какие именно сведения доступны тому или иному государственному органу.
Принять федеральный закон, который решит терминологическую проблему, определив, что такое «контроль», «надзор», «государственный контроль», «государственный надзор», «муниципальный контроль», «муниципальный надзор», а также определит, какая совокупность данных, позволяет исчерпывающим образом идентифицировать физическое лицо. Проект закона «Об основах государственного и муниципального контроля и надзора в Российской Федерации» ничего из вышеназванного не делает, его текст оставляет желать лучшего и требует существенной доработки. Практически в каждой статье есть противоречия и неточности.

Рекомендации

В целом при реформировании контрольно-надзорной деятельности в России необходимо рассмотреть следующие направления:

Совершенствование нормативно-правовой базы контроля и надзора в соответствии с основными мировыми принципами; ревизия обязательных требований. В том числе, представляется обоснованным уменьшение количества изъятий в гарантиях прав юридических и физических лиц при осуществлении государственного и муниципального контроля (надзора). Действие Федерального закона № 294-ФЗ следует распространить на все виды контроля и надзора, в том числе на налоговый и финансовый контроль.
Интегрировать мероприятия в сфере контроля и надзора с государственными программами с тем, чтобы контрольно-надзорная деятельность стала не самостоятельным видом государственных функций, а инструментом достижения приоритетов государственной политики. Результаты контроля должны быть увязаны с достижением целевых индикаторов эффективности госпрограмм.
Установить укрупненные показатели для оценки эффективности государственного и муниципального контроля (надзора), связанные не с проведенными проверками, а с достигнутыми конечными результатами социально-экономического развития соответствующей отрасли или территории.
При введении инструментов оценки эффективности контрольно-надзорной деятельности следует, как в случае с государственными услугами, в первую очередь концентрироваться на наиболее массовых видах деятельности.
Для повышения мотивации субъектов контроля и надзора рекомендуется ввести норму, согласно которой при пополнении средств государственного или местного бюджета в результате контрольно-надзорных мероприятий на сумму свыше определенного размера доля средств будет возвращаться в соответствующий орган контроля (надзора) в виде средств материального стимулирования служащих. Речь может идти о средствах в объеме порядка 0,1% от суммы средств, доведенных в бюджет в результате контрольно-надзорных мероприятий. В случае обжалования хозяйствующими субъектами решений о взыскании средств в пользу государственного бюджета, выделение средств на материальное стимулирование служащих, осуществлявших контрольно-надзорную деятельность в отношении данных субъектов, нецелесообразно. Более того, если судебное решение по данному вопросу будет не в пользу государства, следует предусмотреть штрафные санкции в виде дисциплинарной ответственности для руководства контрольно-надзорного органа.
При нормировании численности государственных служащих в государственных органах должен приниматься в расчет конкретный объем государственного регулирования, осуществляемый каждым государственным органом, включая такой показатель, как количество подконтрольных (поднадзорных) объектов, юридических и физических лиц.
Смещение акцента с государственного (муниципального) контроля и надзора на общественный контроль. Постепенная замена государственного контроля и надзора альтернативными механизмами защиты охраняемых законом ценностей: сертификацией, аудитом, страхованием, добровольным саморегулированием, защитой в суде. Подконтрольность обществу деятельности государственных (муниципальных) органов и бюджетных организаций должна быть обеспечена:

- обязательной публикацией в открытом доступе материалов, связанных с направлениями их деятельности и показателями оценки эффективности;

- разработкой, применением и актуализацией методик оценки общественной удовлетворенности качеством оказания публичных услуг;

- размещением в открытом доступе отчетных материалов о деятельности публичных организаций и должностных лиц;

- участием представителей граждан и общественных организаций в деятельности общественных советов и экспертных площадок, создаваемых на базе государственных (муниципальных) органов и бюджетных организаций;

Требования к должностям государственной службы и критерии оценки профессиональной деятельности государственных служащих должны публиковаться в открытом доступе и проходить процедуру общественной экспертизы.

Сближение правового статуса проверок и административных расследований. В настоящее время различие в порядке данных процедур позволяет нарушать права хозяйствующих субъектов и увеличивать транзакционные издержки.
Совершенствование работы инспекций в направлении сокращения числа, продолжительности, частоты проверок, внедрения ясных стандартов, чек-листов.
Внесение изменений в методику статистического учета проверок, с тем, чтобы повторные проверки одного хозяйствующего субъекта учитывались как самостоятельные проверки.
Унификация способов, методов и форм реализации контрольно-надзорных мероприятий, что позволит повысить эффективность деятельности должностных лиц, осуществляющих контрольно-надзорные мероприятия. Данная унификация должна быть основа на дальнейшем развитии принципов, заложенных в ФЗ № 294;
Расширение применения риск-ориентированного подхода в КНД, в соответствии с которым КНД дифференцируется в зависимости от уровня риска причинения вреда. Разработка системы оценки рисков и потенциальной опасности видов экономической деятельности и порядка её использования при планировании контрольных мероприятий. Внедрение системы управления рисками потенциальной опасности видов экономической деятельности должно происходить на основе следующих принципов. В отдельных отраслях контрольно-надзорной деятельности, в которых отсутствует публичный интерес и отсутствует недопустимый риск наступления вреда жизни и здоровью человека, необходимо исключить проведение плановых проверок и проводить только внеплановые. В иных сферах государственного контроля (надзора) необходимо сократить количество плановых проверок, используя данные системы оценки рисков потенциальной опасности видов экономической деятельности и (или) статистики о случаях причинения вреда в сферах государственного контроля (надзора) в соответствии с критериями, установленными Правительством Российской Федерации.
Необходимо пересмотреть полномочия уполномоченных органов, а также наладить межведомственное взаимодействие. Требованиями п. 5 ст. 3 Закона № 294 до сих пор не до конца реализован принцип недопустимости проводимых в отношении одного подконтрольного субъекта несколькими органами контроля (надзора). Это часто связано с проблемами разграничения компетенции федеральных и региональных органов государственной власти при осуществлении контрольно-надзорных полномочий.
Установление долгосрочного моратория на проведение плановых проверок в отношении субъектов малого предпринимательства.
Сокращение государственного контроля и надзора, обеспечение безопасности предпринимателей, их собственности и имущественных прав;
Переориентация на профилактическую работу с бизнесом, консультации.

Авторский коллектив:

Хорунжий С.Н., к.ю.н., доцент кафедры конституционного и

административного права Воронежского филиала РАНХиГС

Борщевский Г.А., канд. ист. наук, доцент ИГСУ РАНХиГС

Баринова В.А., к.э.н., с.н.с., заведующая лабораторией исследований

корпоративных стратегий и поведения фирм ИПЭИ РАНХиГС

Закиров М.З., к.т.н.,старший преподаватель Ногинского филиала РАНХиГС

Минина А.А., к.пс.н., доцент кафедры государственно-правовых дисциплин

Ставропольского филиала РАНХиГС

Павлов В.А., к.и.н., доцент кафедры публичного администрирования

Чебоксарского филиала РАНХиГС

Маринкин Денис Николаевич,