Сдвиг в позитивную сторону можно ожидать в вопросах нормирования вредоносных для окружающей среды выбросов после вступления в законную силу изменений, вносимых Федеральным законом от 29.12.2015 № 404-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об охране окружающей среды» и отдельными законодательными актами Российской Федерации. Это стало возможно не по причине того, что вносимые изменения более детально регламентируют отношения в сфере контроля за нормированием выбросов и не по причине повышения юридической техники редакции новых норм, а за счёт смены вектора. Новый подход направлен на создание экологически чистого производства на территории Российской Федерации и на достижение, в том числе, и тех целей, которые были обозначены Президентом Российской Федерации В.В. Путиным во время его выступления на пленарном заседании юбилейной 70-й сессии Генеральной Ассамблеи ООН в Нью-Йорке 28 сентября 2015 года. Постановлением Правительства Российской Федерации от 15 апреля 2014 г. № 326 «Об утверждении государственной программы Российской Федерации «Охрана окружающей среды» на 2012 - 2020 годы» утверждена новая редакция госпрограммы «Охрана окружающей среды на 2012-2020 гг.». Мероприятия программы направлены на создание экологически безопасной и комфортной обстановки в местах проживания населения, снижение его заболеваемости, вызванной неблагоприятными экологическими условиями, рост продолжительности жизни городского населения.

Однако при всех положительных сдвигах в вопросах совершенствования природоохранного законодательства, нельзя не отметить, что оно до сих пор не в полной мере отвечает предъявленным к нему требованиям. И в первую очередь речь идёт о фундаментальном для всего природоохранного законодательства акте – Федеральном законе от 10.01.2002 № 7-ФЗ (ред. от 29.12.2015) «Об охране окружающей среды».

Одним из главных достоинств современного экологического законодательства России является широкое регулирование экологических прав граждан и, в частности, конституционное признание права каждого на благоприятную окружающую среду. Для реализации стратегии экологического развития необходимо предпринять определенные организационно-правовые и иные меры, направленные на:

• сохранение и восстановление природных систем, их биологического разнообразия и способности к саморегуляции;
• обеспечение рационального природопользования, недропользования, равноправного доступа к природным ресурсам ныне живущих и будущих поколений людей;
• обеспечение благоприятного состояния окружающей среды как необходимого условия качества жизни населения.

Начиная с «Общих положений» Федерального закона № 7-ФЗ необходимо дополнить в продолжение Стратегии экологической безопасности на период до 2025 года понятийный аппарат, а именно:

1. дополнить определением понятия «экологический бизнес», «экологический менеджмент».

В сферу экологического бизнеса и рынка попадают различные направления хозяйственной и социальной деятельности общества. Экологический бизнес необходимо рассматривать как самостоятельную, производственную, научно-исследовательскую, кредитно-финансовую и иную деятельность, направленную на систематическое получение прибыли от производства и продажи товаров, выполнению работ и оказанию услуг лицами, зарегистрированными в этом качестве в установленном законом порядке и направленная на сохранение, восстановление природной среды и ее биологического разнообразия, снижение негативного воздействия техногенных и природных факторов на окружающую среду, а также оценка их влияния на состояние природной среды и обеспечение экологической безопасности. Введение данного понятия позволит стабилизировать с ситуацию, к примеру, в сфере расфасовки и переработки отходов.

Развитие экологического менеджмента и внесение поправок в Федеральный закон № 7-ФЗ позволят осуществлять разработку принципиально новой продукции и даже создать для этой цели специализированные компании (мусорный бизнес).

2. конкретизировать угрозы, обусловленные природными явлениями различной интенсивности, хозяйственной и иной деятельностью, оказывающие решающее влияние на уровень экологической безопасности;
3. определение понятия «экологическая безопасность» изложить в другой редакции – «состояние защищенности окружающей среды и жизненно важных интересов личности, общества и государства от возможного негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности, чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, их последствий, а также гарантированность экологических прав и законных интересов физических и юридических лиц».

Предлагаем дополнить статью 1 «Основные понятия» определением понятия «экологическая информация» - «сведения об окружающей человека среде, о деятельности, негативно влияющей на окружающую среду и организм человека, а также сведения о мерах по охране окружающей среды и обеспечению соблюдения защиты экологических прав граждан».

В пункте втором статьи 11 Закона говорится о том, что граждане могут обращаться в органы государственной власти Российской Федерации, в органы государственной власти субъектов Российской Федерации, в органы местного самоуправления и иные организации с жалобами, заявлениями и предложениями по вопросам, касающимся охраны окружающей среды, негативного воздействия на окружающую среду, и получать своевременные и обоснованные ответы. В статье 12 предусмотрены аналогичные права, но принадлежащие общественным объединениям и некоммерческим организациям. Однако в статье 7 не говорится о том, что органы местного самоуправления обладают полномочиями по рассмотрению таких жалоб. Отсутствует указание на это и в Федеральном законе от 06.10.2003 № 131-ФЗ (ред. от 15.02.2016) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Обозначенные мероприятия по управлению охраной окружающей средой не дают окончательного ответа на вопрос - включаются ли в них работы по реагированию на подобного рода жалобы. А главное, в них не прописан фактически механизм этого реагирования.

В уяснении нуждается глава XII «Научные исследования в области охраны окружающей среды», содержащаяся в Законе. Она состоит из единственной статьи декларативного содержания, которая определяет цели и содержание научных исследований в области охраны окружающей среды. Необходимо отметить, что достижение поставленных целей не требует законодательного их закрепления. Комплекс мероприятий, который можно считать практической реализацией положений статьи 70, вполне успешно реализуется и без отражения их в тексте Закона, поскольку такие мероприятия проводятся в рамках экологической политики государства в целом, а также в рамках управления в области охраны окружающей среды.

Представляется необходимым на смену ст. 72, утратившей силу в части преподавания основ экологических знаний в образовательных учреждениях, дополнить  ст. 71  положением «Об обязательном изучении основ экологии и мерах по обеспечению экологической безопасности образовательных учреждений, осуществляющих профессиональную подготовку, переподготовку и повышение квалификации специалистов». Экологическое образование должно обеспечивать формирование у человека знаний, необходимых убеждений и практических навыков, определенной ориентации и активной социальной позиции в создании гармоничных отношений в системе «человек – общество – окружающая среда», в рациональном природопользовании и воспроизводстве природных ресурсов. Главное предназначение экологического образования заключается в обучении и воспитании экологически ответственной личности.

В главе XIII Федерального закона № 7-ФЗ необходимо рассмотреть формы гражданского участия в решении вопросов охраны окружающей среды, таких как: проведение общественных обсуждений и поддержание инициатив по строительству дорог и промышленных предприятий; организация и проведение субботников и др. При оценке воздействия на окружающую среду необходимо обеспечить законодательным путем участие заинтересованных граждан, общественных объединений, индивидуальных предпринимателей, юридических лиц в подготовке материалов, рассмотрение и учет поступивших от них замечаний и предложений, а также доступ к материалам оценки воздействия на окружающую среду. Негативная динамика в среде обитания человека, прежде всего, на урбанизированных территориях, уже сегодня приводит к росту заболеваемости населения и смертности, поэтому необходимо разработать законопроект о внесении изменений в Федеральный закон «Об охране окружающей среды» в области нормирования качества окружающей среды.  Для улучшения экологической ситуации и в целях повышения качества проводимого экологического контроля необходимо прописать требования по установке оборудования источников сбросов и выбросов автоматическими средствами измерения объемов выбросов и концентрации загрязняющих веществ, а также техническими средствами передачи информации в единую систему государственного экологического мониторинга.

Статья 76 предусматривает только судебный порядок разрешения споров в области охраны окружающей среды. Однако самого определения понятия «экологический спор» Закон не даёт. Последние поправки, внесенные в Федеральный закон от 10.01.2002 года № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» и датированные 29.12.2015 года коснулись организации сбора, вывоза, участия в организации по утилизации и переработке бытовой деятельности по  сбору (в том числе и промышленных отходов). К вопросам местного значения муниципального района относятся организация мероприятий межпоселенческого характера по охране окружающей среды и участие в организации деятельности по обработке, утилизации, обезвреживанию и захоронению твердых коммунальных отходов на территориях соответствующих муниципальных районов (сельских поселений, городских округов). При этом вопрос о расфасовке мусора (ТБО) и практическая мера применения в законодательстве не оговорены. Для того необходимо:

1. Внести корректировки в законодательство об отходах производства и потребления в части требований по раздельному сбору коммунальных отходов;
2. Определить условия утилизации отходов разных классов опасности с точки зрения соблюдения природоохранных и санитарных правил;
3. Определить меры юридической ответственности для должностных, юридических лиц и граждан в части не соблюдения требований, предусмотренных в п. 1 ст. 7 Федерального закона № 7-ФЗ. Согласно внесенным поправкам в Федеральный закон № 7-ФЗ юридические лица, индивидуальные предприниматели, осуществляющие деятельность по утилизации отходов,  подготавливают и ежегодно опубликовывают отчеты о деятельности в области охраны окружающей среды по форме и в сроки, которые установлены федеральным органом исполнительной власти,  осуществляющим государственное управление в области охраны окружающей среды. В случае несвоевременного представления отчета об утилизации отходов применять не только меры административного воздействия, предусмотренные в ст. 8.2 КоАП РФ[4], но и рассмотреть вопрос о внесении поправок в части уголовного наказания должностных лиц хозяйствующих субъектов за несоблюдение правил сбора, вывоза, участия в организации по утилизации и переработке отходов.
4. Рассмотреть вопрос о стимулировании за активное участие в сборе мусора населения;
5. Разработать требования по утилизации органических отходов, радиоактивных отходов на обустроенных с учетом санитарных правил специальных площадках. Для облегчения утилизации отходов необходима сортировка отходов.

Статья 16.3. «Порядок исчисления платы за негативное воздействие на окружающую среду» Федерального закона № 7-ФЗ в новой редакции устанавливает субъектный состав, сроки и порядок заполнения Декларации о плате за негативное воздействие на окружающую среду представляется не позднее 10-го марта года, следующего за отчетным периодом. Теперь на законодательном уровне закреплено, что плата за НВОС взимается за выбросы загрязняющих веществ в атмосферный воздух только от стационарных источников выбросов. Также в новой редакции ст. 16 Федерального закона № 7-ФЗ не расписаны виды водных объектов, в которые осуществляется сброс, ведь согласно ч. 1 ст. 5 Водного кодекса Российской Федерации (в ред. от 28.11.2015) водные объекты в зависимости от особенностей их режима, физико-географических, морфометрических и других особенностей подразделяются только на два вида – поверхностные водные объекты и подземные водные объекты. Кроме того, из списка объектов, за сброс в которые взимается плата, были исключены водосборные площади, что позволяет раз и навсегда поставить точку в споре о том, нужно ли вносить плату за НВОС в части сброса на рельеф. Другое дело, что узаконить такой сброс все равно не получится, т.к. нет административного регламента по предоставлению государственной услуги по выдаче таких разрешений. В то же время из перечня «платных» видов НВОС исключены загрязнение недр, почв и загрязнение окружающей среды шумом, теплом, электромагнитными, ионизирующими и другими видами физических воздействий.

Отметим, что в п. 6 ст. 16.3 Федерального закона № 7-ФЗ в целях стимулирования юридических и индивидуальных предпринимателей, осуществляющих хозяйственную и (или) иную деятельность, к проведению мероприятий по снижению НВОС (а именно обезвреживания и утилизации отходов с понижением класса опасности перед их размещением на полигонах) с 1 января 2016 г. были введены поправочные коэффициенты к плате за НВОС при размещении отходов:

• коэффициент 0 – при размещении отходов V класса опасности добывающей промышленности посредством закладки искусственно созданных полостей в горных породах при рекультивации земель и почвенного покрова (в соответствии с разделом проектной документации «Перечень мероприятий по охране окружающей среды» и (или) техническим проектом разработки месторождения полезных ископаемых);
• коэффициент 0,5 – при размещении отходов IV, V классов опасности, которые образовались при утилизации ранее размещенных отходов перерабатывающей и добывающей промышленности;
• коэффициент 0,67 – при размещении отходов III класса опасности, которые образовались в процессе обезвреживания отходов II класса опасности;
• коэффициент 0,49 – при размещении отходов IV класса опасности, которые образовались в процессе обезвреживания отходов III класса опасности;
• коэффициент 0,33 – при размещении отходов IV класса опасности, которые образовались в процессе обезвреживания отходов II класса опасности.

К указанным коэффициентам дополнительно вводится коэффициент 0,3, который применяется при размещении отходов производства и потребления, образовавшихся в собственном производстве, в пределах установленных лимитов на их размещение на объектах размещения отходов, принадлежащих юридическому лицу или индивидуальному предпринимателю на праве собственности либо ином законном основании и оборудованных в соответствии с установленными требованиями.

Кроме того, Федеральный закон № 404-ФЗ предусматривает, что дополнительные коэффициенты применяются и при исчислении платы за НВОС в отношении территорий и объектов, находящихся под особой охраной в соответствии с федеральными законами, а также при исчислении указанной платы за выбросы загрязняющих веществ, образующихся при сжигании и (или) рассеивании попутного нефтяного газа.

Пунктом 11 ст. 16.3 Федерального закона № 7-ФЗ установлено, что из суммы платы за НВОС вычитаются затраты на реализацию мероприятий по снижению НВОС, фактически произведенные лицами, обязанными вносить плату, в пределах исчисленной платы за НВОС раздельно в отношении каждого загрязняющего вещества, включенного в перечень загрязняющих веществ, класса опасности отходов производства и потребления.

Затратами на реализацию мероприятий по снижению НВОС признаются документально подтвержденные расходы лиц, обязанных вносить плату, в отчетном периоде на финансирование мероприятий, предусмотренных п. 4 ст. 17 Федерального закона № 7-ФЗ и включенных в план мероприятий по охране окружающей среды или программу повышения экологической эффективности, а также расходы на реализацию мероприятий по обеспечению использования и утилизации попутного нефтяного газа. Затраты, не учтенные при исчислении платы за НВОС в отчетном периоде, могут быть учтены в последующие отчетные периоды, но не более чем в течение срока выполнения плана мероприятий по охране окружающей среды или программы повышения экологической эффективности.

Федеральный закон № 404-ФЗ внес изменения и в части сроков и периодичности внесения платы за НВОС. Согласно Федеральному закону № 219-ФЗ отчетным периодом в отношении внесения платы за НВОС считается календарный год. Плата, исчисленная по итогам отчетного периода, вносится не позднее 1-го марта года, следующего за отчетным периодом.

Однако Федеральным законом № 404-ФЗ предусмотрено, что лица, обязанные вносить плату, за исключением субъектов малого и среднего предпринимательства, вносят квартальные авансовые платежи (кроме четвертого квартала) не позднее 20-го числа месяца в размере одной четвертой части суммы платы за НВОС, уплаченной за предыдущий год. То есть все природопользователи, которые не относятся к СМСП, обязаны, вносить плату за НВОС 4 раза в год. При этом первые три платежа считаются авансовыми, а четвертый платеж – это оставшаяся часть платы. Таким образом, есть два варианта развития событий:

1) вы относитесь к СМСП и оказываете «платные» виды НВОС, поэтому вам нужно:

• до 1 марта 2017 г. внести плату за НВОС за весь 2016 г.;
• до 10 марта 2017 г. представить декларацию о плате за НВОС за весь 2016 г.;

2) вы не относитесь к СМСП и оказываете «платные» виды НВОС, поэтому вам нужно:

• до 20 апреля 2016 г. внести квартальный авансовый платеж за I квартал 2016 г. в размере одной четвертой части суммы платы за НВОС, уплаченной за 2015 г.;
• до 20 июля 2016 г. внести квартальный авансовый платеж за II квартал 2016 г. в размере одной четвертой части суммы платы за НВОС, уплаченной за 2015 г.;
• до 20 октября 2016 г. внести квартальный авансовый платеж за III квартал 2016 г. в размере одной четвертой части суммы платы за НВОС, уплаченной за 2015 г.;
• до 1 марта 2017 г. внести оставшуюся сумму платы за НВОС, чтобы «закрыть» 2016 г.;
• до 10 марта 2017 г. представить декларацию о плате за НВОС за весь 2016 г.

В п.1 ст. 16 изменена плата за сброс сточных вод в ЦСВ. Таким образом, вопрос, который вызывал жаркие споры среди природопользователей, теперь снят с повестки дня: плата за сброс сточных вод в ЦСВ взимается в соответствии с Федеральным законом № 7-ФЗ.

Нововведения в статье 38. Федерального закона № 7-ФЗ «Требования в области охраны окружающей среды при вводе в эксплуатацию зданий, строений, сооружений и иных объектов» должны коснуться всех сфер природопотребления, в том числе земле-. недро-, водо-, лесопользования. Системный, комплексный подход может обеспечить оптимальные условия для установления рациональных экологических требований в области охраны окружающей среды, а также при проектировании, строительстве, вводе в эксплуатацию и эксплуатации гидротехнических сооружений. Формирование и развитие производственной сферы устремлено на модифицирование качества его жизни, однако в то же время этому сопутствует накопление потенциала опасности для человека в виде негативного влияния изменяющейся окружающей среды. В сложившейся ситуации недостаточно усилий со стороны государственных органов, необходимо участие российского бизнес-сообщества в экологических задачах государства. Если с транспортированием и переработкой большинства отходов при наличии благоприятных инвестиционных условий можно справиться с помощью усилий российского бизнеса и привлечением иностранных источников финансирования, то, к примеру, проблема сбора отходов не решится без работы государственных органов и выработки необходимых законодательных актов, усиливающих и ужесточающих контроль в области управления отходами.

Заключение

На основании проведённого анализа можно констатировать, что положения Главы XII, а также статья 74 не отвечают полностью целям и задачам Федерального закона от 10.01.2002 № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды». Предлагается изложить пункты 4 и 5 ст. 2 Федерального закона «Об охране окружающей среды» в следующей редакции: «Отношения, возникающие в области охраны окружающей среды как основы жизни и деятельности народов, проживающих на территории Российской Федерации, в целях обеспечения их прав на благоприятную окружающую среду основываются на общепризнанных принципах и нормах международного права и регулируются международными договорами Российской Федерации, настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации».

Статьи 11 и 12 изложить в следующей редакции:

- статья 11: «обращаться в органы государственной власти Российской Федерации, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления и иные организации, с учётом их компетенции, с жалобами, заявлениями и предложениями по вопросам, касающимся охраны окружающей среды, негативного воздействия на окружающую среду, и получать своевременные и обоснованные ответы»;

- статья 12: «обращаться в органы государственной власти Российской Федерации, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления и иные организации, с учётом их компетенции, с жалобами, заявлениями, исками и предложениями по вопросам, касающимся охраны окружающей среды, негативного воздействия на окружающую среду, и получать своевременные и обоснованные ответы».

Предлагается изложить статью 75 в следующей редакции:

«Статья 75. Виды ответственности за нарушение законодательства в области охраны окружающей среды и иных актов, содержащих нормы экологического права»

«Лица, виновные в нарушении законодательства в области окружающей среды и иных актов, содержащих нормы экологического права, привлекаются к дисциплинарной, гражданско-правовой, административной и уголовной ответственности в порядке, установленном федеральными законами».

В статью 76 внести изменение: «Споры в области охраны окружающей среды разрешаются судами общей юрисдикции и арбитражными судами, а также в административном порядке в соответствии с законодательством».

Для улучшения порядка взимания платы за негативное воздействие на окружающую среду:

1. необходимо уточнить статус данной формы платы за пользование окружающей средой, плата за негативное воздействие на окружающую среду не является фискальным сбором. Определить плату за негативное воздействие на окружающую среду, как налог, внесением поправок в Налоговый кодекс Российской Федерации. При этом ставка дополнительных коэффициентов должна определяться с учетом экологичности в работе предприятия (хозяйствующего субъекта), внедрения безотходного производства и др.
2. Конкретизировать уполномоченный федеральный орган исполнительной власти, который будет осуществлять контроль за правильностью исчисления платы за НВОС, полнотой и своевременностью ее внесения (порядок, условия, сроки).
3. Обязать субъектов малого и среднего предпринимательства разрабатывать проекты нормативов образования отходов и лимитов на их размещение.
4. Внести уточнения в законодательство об отходах производства и потребления по перечню специализированных организаций, уполномоченных определять объемы выбросов плательщика.
5. Увеличить размер административного штрафа за невнесение в установленные сроки платы за негативное воздействие на окружающую среду на должностных лиц в размере от 6000 до 10000 руб.; на юридических лиц - от 100 000 до 150 000 руб.
6. Предусмотреть размер пени за несвоевременное или неполное внесение платы за негативное воздействие на окружающую среду.
7. Внести поправки в Налоговый кодекс Российской Федерации в части определения налоговой базы за сверхнормативные выбросы загрязняющих веществ в окружающую среду.             

Авторы статьи:

Алихаджиева А.С., к.ю.н., доцент кафедры конституционного и международного права Поволжского института управления имени П.А. Столыпина

Лабушкина И.Е., заведующий кафедрой правового обеспечения деятельности органов власти Северо-Кавказского института РАНХиГС

Решетняк С.Р., старший преподаватель Северо-Кавказского института РАНХиГС

Дорофеева Ж.А., старший преподаватель Северо-Кавказского института РАНХиГС

Канина Ю. С., к.ю.н., доцент кафедры государственного и уголовного права Тамбовского филиала РАНХиГС

Материал подгтовлен: 2016 г.