Одним из таких преимуществ является существующий значительный потенциал рабочей силы, который слабо используется в настоящее время. В стране существует немалое число лиц трудоспособного возраста, находящихся длительное время без работы, а примерно пятая часть занятого населения работает в неформальном секторе (при этом с 2001 года доля неформального сектора в общей занятости увеличилась на 6,4%[1]), условия труда и деятельность которой весьма сложно оценить. Хотя официальный уровень безработицы весьма невысок,[2] можно выделить некоторые существующие проблемы в сфере занятости:

• среди молодежи от 15 до 24 лет, доля тех, кто не работает и не учится, достигает 12%,
• среди тех, кто работает, 10,7% признаны бедными
• низкий уровень зарплат[3] наблюдается у 27,3% занятых
• 4,5% занятых работают при чрезмерной продолжительности рабочего дня[4]
• неравенство в распределении доходов колоссально
• существует гендерный разрыв в заработной плате – в среднем женщины получают почти на четверть меньше.

Кроме того, производительность труда в России по-прежнему сохраняется на невысоком уровне относительно развитых стран, поскольку темпы ее роста невысоки и стабильно снижаются с 2008 года.[6]

С формальной точки зрения законодательство Российской Федерации о защите занятости является весьма строгим. Если проводить международные сопоставления, то можно заметить, что двум различным методикам,[7] которые дают весьма схожие результаты,[8] Россия занимает 5 место из 46 стран[9] в рейтинге ОЭСР[10] (Strictness of employment protection – individual dismissals (regular contracts)) и 7 место из 93 стран[11] в рейтинге МОТ (EPLex),[12] то есть является одной из стран с самым жестким законодательством о защите занятости.

Российский бизнес часто выражает обеспокоенность жесткостью трудового законодательства и предъявляет спрос на смягчение существующих норм[13]. Исследования показывают,[14] что работодатели стремятся компенсировать для себя издержки, связанные с жесткими нормами трудового законодательства, за счет более низкой заработной платы работников или ухода в тень (хотя бы частичного). Наиболее чувствительными к строгости законодательства оказываются частные крупные промышленные предприятия, ограниченные в возможностях невыполнения требований существующего законодательства.[15] Хотя в рамках теоретических дискуссий вопрос влияния законодательства о защите занятости на безработицу и занятость населения остается открытым, эмпирические исследования показывают отрицательное влияние жесткости трудового законодательства на уровень занятости населения в стране в целом.[16]

Немалое число структурных проблем, связанных с трудом и занятостью, весьма жесткое трудовое законодательство в стране делает вопрос регулирования в этой сфере чрезвычайно актуальным. Рассмотрим контроль и надзор в сфере труда и занятости, а также отметим ключевые направления совершенствования системы регулирования.

Федеральная служба по труду и занятости как основной контрольно-надзорный орган в области труда и занятости

Федеральная служба по труду и занятости (Роструд) является регулирующим органом, ответственным за контроль и надзор за соблюдением трудового законодательства российскими работодателями. Заметим, что, подчиняясь Министерству труда и социальной защиты, Роструд наделен правом не только осуществлять контрольно-надзорную деятельность, но и претворять в жизнь государственную политику в области труда и занятости.[17]

Компетенции и полномочия Роструда описаны в гл. 57 ТК РФ. Исполняя возложенные на него обязанности, Роструд разрабатывает стратегические планы своей деятельности[18]

Самым масштабным преобразованием в трудовой инспекции последних лет стало внедрение Концепции повышения эффективности обеспечения соблюдения требований в трудовом законодательстве, целью которой является обеспечение соблюдения обязательных требований трудового законодательства. Концепция направлена на смещение акцента с наложения санкций, на обеспечение соответствия. Предлагаемая модель соответствия предполагает возложение задачи борьбы с рисками нарушения законодательства на хозяйствующие субъекты, где трудовая инспекция направляет и содействует управлению этими рисками.

Одним из шагов по направлению внедрения такой модели стала разработка системы «Электронный инспектор», позволяющая самостоятельно отследить соблюдение законодательства любым хозяйствующим субъектом. В рамках пилотного испытания системы в 2015 году было проведено 49 тыс самопроверок, позволивших выявить 41 тыс. правонарушений на общую сумму 1257 млрд рублей, а уже в 2016 году по состоянию на 15 марта в рамках 43 тыс. самопроверок было выявлено нарушений более чем на 1 млрд руб. Все нарушения и штрафы не фиксируются и не накладываются, а хозяйствующим субъектам предлагаются инструменты устранения этих нарушений.[19]

Роструд активно внедряет риск-ориентированный подход при проведении контрольно-надзорных мероприятий. В применяемой системе оценки рисков заложены параметры, отражающие условия труда, деятельность хозяйствующего субъекта за прошлый период и ее масштаб. В зависимости от классифицируемой категории риска происходит дифференциация предъявляемых требований.

Действия инспектора Роструда также предполагается ограничить автоматизированной системой, которая находится в стадии разработки. Такая система должна будет формировать планы проверок, основываясь на текущих данных в рамках риск-ориентированного подхода. Кроме того, в систему закладываются ключевые показатели эффективности.

Еще одним направлением рассматриваемой концепции является выявление избыточных или дублирующих требований законодательства. Итогом должно стать упразднение всех дублирующих и избыточных требований трудового законодательства.

Как уже отмечалось ранее, существование жесткого трудового законодательства и стремление работодателей адаптироваться к нему приводят к тому, что наибольшее внимание в деятельности Роструда уделяется контролю и надзору. Рассмотрим текущее положение трудовой инспекции, выделим сильные и слабые стороны.

Текущее положение трудовой инспекции в России

Главным инструментом осуществления контрольно-надзорной деятельности трудовой инспекции в России является проверка. В ходе инспектирования работодателей Роструд контролирует исполнение трудового законодательства и в случае выявления несоблюдения принимает меры по стимулированию к возвращению деятельности инспектируемой организации в правовое поле. В среднем ежегодно проверкам Роструда подвергается немногим более 1% ЮЛ и ИП из общего числа ЮЛ и ИП в РФ (рисунок 1). Заметим, что при небольшом росте числа объектов контроля и надзора в 2012-2013 годах происходил спад доли ЮЛ и ИП из общего числа ЮЛ и ИП, в отношении которых проводились проверки. Что касается всего рассматриваемого интервала, то средняя доля проверенных ИП и ЮЛ в общем числе ЮЛ и ИП, снизилась более чем на 3,5%, а также произошло небольшое (0,55%) снижение общего числа поднадзорных ЮЛ и ИП, то есть в среднем Роструд стал проверять немного меньшую долю организаций (в номинальном выражении динамика соответствует долевой).

Рисунок 1 – Доля ЮЛ и ИП, в отношении которых проведены проверки Рострудом, в общем числе ЮЛ и ИП в РФ

Источник: Расчеты авторов по данным мониторинга деятельности контрольно-надзорных органов

Дать точные оценки интенсивности проверки работодателей в России довольно сложно, но можно рассчитать среднее число проверок, приходящихся на одно ЮЛ и ИП, которое было объектом проверки Роструда (см. рисунок 2).

Полагаясь на средние значения, можно утверждать, что в среднем каждая организация подвергается проверке со стороны Роструда не более одного раза, хотя есть и те организации, которые проверяются чаще, но таких очень немного.

Рисунок 2 - Среднее число проверок Роструда в отношении одного ЮЛ или ИП

Источник: Расчеты авторов по данным мониторинга деятельности контрольно-надзорных органов

В целом, хотя и есть небольшие колебания среднего числа проверок в отношении одного ЮЛ или ИП, показатель меняется не сильно на рассматриваемом интервале (значения дисперсии крайне малы). Существует тенденция к незначительному росту среднего числа проверок. Если проводить сравнение с другими контрольно-надзорными органами России по этому показателю, то можно обнаружить, что интенсивность проверок Роструда оказывается ниже, чем у многих других инспекций. Вместе с тем, у подавляющего большинства контрольно-надзорных органов РФ среднее количество проверок, проведенных в отношении одного ЮЛ или ИП, не превышает 2, хотя есть и исключения[20].

Рассматривая номинальное число проверок Роструда, можно заметить, что с 2012 по 2015 годы наблюдается незначительный рост этого показателя (рисунок 3). Главным образом это объясняется спецификой контрольно-надзорной деятельности Роструда, так как инспекция обязана проводить проверки по заявлениям со стороны тех, кто жалуется на несоблюдение законодательства. Поскольку внеплановые проверки составляют существенно большую долю (рисунок 4), чем плановые проверки, то изменение числа внеплановых проверок оказывает такое влияние на общее количество проверок (даже при возможном противоположном направлении изменений числа плановых проверок).

Заметим, что число внеплановых проверок находится в тесной связи с числом поданных заявлений со стороны физлиц или юридических лиц, по информации органов государственной власти, местного самоуправления, СМИ (корреляция 0,997). Поэтому трудовая инспекция ограничена в возможностях влиять на показатель общего числа проверок. Из графика на рисунке 3 также видно, что число совместных проверок с другими контрольно-надзорными органами снижается на всем рассматриваемом интервале, что является негативной тенденцией, т.к. многие предприятия предпочитают, чтобы инспекции приходили вместе и один раз, чем по одному разу на длительном временном интервале.

Тем не менее, если строить международные сопоставления, то за 2015 год в России Рострудом было проведено меньше выездных проверок (84508)[21], чем, например, в Германии (805113), ЮАР (182010), Японии (169236) и некоторых других странах[22], тогда как на одного инспектора в России пришлось всего 36 проверок, а в рейтинге МОТ за 2015 год меньшее число проверок на инспектора пришлось в 10 странах, тогда как в 26 странах соотношение было большим. Вместе с тем понятно, что в таких крупных экономиках, как немецкая или японская действует гораздо большее число ЮЛ и предпринимателей, в отношении которых могут быть проведены проверки трудовой инспекции.

Рисунок 3 – Статистика проверок Роструда (в т.ч., проведенных совместно с другими органами КиН и по заявлениям)

Источник: Расчеты авторов по данным мониторинга деятельности контрольно-надзорных органов

Роструд неуклонно снижает среднегодовое число плановых проверок на всем рассматриваемом интервале. В 2012-2013 годах количество внеплановых проверок также снижалось, но с 2014 года и далее наблюдался рост, что вылилось в увеличение доли внеплановых проверок в общей структуре проверок до 86% (рисунок 4).

 Рисунок 4 – Соотношение плановых и внеплановых проверок Роструда

Источник: Расчеты авторов по данным мониторинга деятельности контрольно-надзорных органов

При том, что общее число плановых проверок ежегодно снижается, можно наблюдать рост выполнения плана проверок (рисунок 5), то есть устанавливаются меньшие плановые показатели.

Рисунок 5 – Выполнение плана проверок Рострудом

Источник: Расчеты авторов по данным мониторинга деятельности контрольно-надзорных органов

Количество выявляемых правонарушений в ходе плановых и внеплановых проверок сильно различается. Если в рамках плановой проверки выявлены правонарушения, то в среднем их число достигает 10,1 на рассматриваемом временном интервале, а для внеплановых проверок этот показатель составляет 4,7 (рисунок 7).

Рисунок 6 – Средние значения числа правонарушений, выявленных Рострудом в ходе плановых или внеплановых проверок

Источник: Расчеты авторов по данным мониторинга деятельности контрольно-надзорных органов

Большое число выявляемых правонарушений может быть объяснено несколькими причинами. Во-первых, возможно существование определенных институциональных правил на рынке, где выживают только те, кто не соблюдает законодательство. Во-вторых, несоблюдение законодательства может быть следствием низкой квалификации работников предприятия, которые не знают об определенных нормах трудового законодательства. В-третьих, несоблюдение законодательства некоторыми организациями может быть объяснено жесткостью законодательства, которое они пытаются себе компенсировать, то есть чисто внутрифирменной политикой. В-четвертых, можно предполагать, что несоблюдение законодательства обходится работодателям гораздо дешевле штрафов и издержек, связанных с проведением инспекций, что и объясняет их поведение. Для подтверждения этой гипотезы рассмотрим последствия, которые влекут за собой нарушения ТК для работодателей.

В таблице ниже представлены основные виды наказаний, применяемые Рострудом к недобросовестным работодателям.

Таблица 1 – Статистика количества административных и уголовных наказаний, применяемых Рострудом к нарушителям законодательства, 2011-2015

Источник: Расчеты авторов по данным мониторинга деятельности контрольно-надзорных органов

Таблица 1 дает полное представление о видах и популярности наказаний, применяемых Рострудом в динамике. Уголовное наказание и дисквалификация применяются редко, тогда как в 2015 году особую популярность набрало вынесение предупреждения, а административное приостановление деятельности практически не применялось. При этом наиболее распространенным видом наказания остается административный штраф. Средний размер штрафа в 1 полугодии 2016 года для должностного лица составил 6 тыс. руб., для ИП – 6 тыс. руб., для ЮЛ – 48 тыс. руб. (см. приложение).

Отметим положительную динамику перераспределения наложения штрафов с должностных лиц на ЮЛ (рисунок 8).

Рисунок 7 – Соотношение числа административных штрафов, налагаемых Рострудом на ЮЛ, ИП или должностное лицо

В западной практике наказание за деятельность предприятия в большинстве случаев несет юридическое лицо, которое впоследствии может самостоятельно предъявлять претензии к должностному лицу. Тенденция увеличения числа и доли штрафов, возложенных на ЮЛ, является положительной, и данная практика должна развиваться и далее. Кроме того, средние размеры штрафов для ИП и должностных лиц свидетельствуют о том, что такие штрафы не могут оказать существенного влияния на поведение организации. Средний штраф для юридического лица хоть и выше, но все равно может оказываться ниже, чем издержки предприятия от перехода к режиму соблюдения законодательства.

Общая сумма накладываемых и взыскиваемых Рострудом штрафов оказывается довольно невысокой, что неудивительно при существующих средних значениях одного штрафа. Оценивать необходимо не только штрафы и иные кары, но и издержки предприятия на прохождение проверок. Сумма уплаченных штрафов не является показателем эффективности деятельности Роструда, а ее соотнесение с размерами финансирования Роструда не говорит о какой бы то ни было «отдаче», поскольку трудовая инспекция преследует совершенно другие цели. Тем не менее, видно, что Роструд выявляет большое число правонарушений, и ¾ проверок завершается наложением наказания. Одной из возможных мер по реформированию системы является изменение системы наказаний. Перераспределение части штрафных санкций на предупреждения в случае первых случаев нарушения законодательства и вынесение более строгих штрафов для тех, кто стабильно и преднамеренно нарушает одни и те же нормы. В итоге число штрафов должно снизиться в пользу вынесения предупреждений (в текущей ситуации в 2015 году выросло число и штрафов, и предупреждений), а их средний размер возрасти. Однако эту меру необходимо четко координировать с оценками жесткости трудового законодательства. Чтобы не загнать бизнес в логическую ловушку необходимо также делать послабления в трудовом законодательстве.

Одновременно с этим необходимо внедрять риск-ориентированный подход. Организации должны получать штрафы соразмерные их нарушениям, но в то же время сознательные нарушители закона должны принуждаться более строгими мерами, чем простое предупреждение.

Рисунок 8 - Количество инспекторов Роструда, приходящихся на 10 тыс. занятых

Источник: Расчеты авторов

В заключение стоит заметить невысокое и стремительно сокращающееся количество инспекторов, приходящихся на 10 тыс. занятых. Данный показатель, рассчитываемый МОТ по разным странам, колеблется в диапазоне от 0,1 (Филиппины, США, Канада, Грузия, Парагвай в 2015г) и до 323,4 в Малайзии в 2015г. Его средние значения составляют 0,77 по данным за 2015г.[23] Утверждать, что то или иное число инспекторов является оптимальным, было бы ошибкой, поскольку и в развитых странах может наблюдаться как малое (0,1 в США), так и большое (1,5 Финляндия) число инспекторов на 10 тыс. занятых, так же как и в странах с более слабой экономикой (Парагвай – 0,1; Барбадос – 1,4).

Результативность деятельности трудовых инспекций в таких странах, как Канада, Австралия, Швеция, Великобритания, на сегодняшний день оценивается среди прочих показателей индикаторами, связанными с производственной безопасностью. Согласно данным Росстата (см приложение), производственный травматизм со смертельным исходом снизился в России более чем в 2 раза с 2001 года, а производственный травматизм с несмертельным исходом почти в 4 раза, хотя получаемые травмы скорее оказываются более серьезными, т.к. количество потерянных рабочих дней в случае временной нетрудоспособности на одну травму выросло в 1,7 раза.

 Специальная оценка условий труда

С апреля 2014 года по август 2016 года проведена специальная оценка условий труда на более чем 9 млн рабочих мест (из 49 млн, имеющихся в стране), где занято свыше 13 млн работников, т.е. менее 20% из 72 млн. человек, занятых в народном хозяйстве. 18% рабочих мест, которые прошли специальную оценку труда – это не значительная, но вполне достаточная цифра, которая дает возможность подвести и отрефлексировать первые результаты проделанной работы.

Первые результаты введения спецоценки:

1. Происходит сокращение количества рабочих мест с вредными и опасными условиями труда. Около 70% рабочих мест, с учётом новых технологий и производств, относится к нормальным, 30% – к вредным и опасным условиям труда.
2. Экономические стимулы, когда условия труда на конкретных рабочих местах были непосредственно связаны с размером дополнительных тарифов в ПФР, обусловили более социально ответственное поведение собственников к охране труда и уменьшению производственного травматизма. Работодатели стали более мотивированно проводить измерения и декларирование условий труда, чего раньше никогда не было. Бизнес увидел очевидную взаимосвязь между улучшением условий труда и размером отчислений в ПФР.
3. Первичная хроническая патология выявляется более чем в половине случаев во время медицинских осмотров. На сегодняшний день удельный вес профессиональных хронических заболеваний, которые выявлены при проведении периодических медицинских осмотров, составляет около 60%.
4. Растут суммы возвратных средств Фонда социального страхования, которые работодатели направляют на предупредительные меры по сокращению производственного травматизма и профессиональных заболеваний. В 2015 году объём таких средств составил свыше 9,5 млрд рублей, это трёхкратный рост по отношению к 2006 году.
5. Первое применение надзорными органами риск-ориентированного подхода позволило снизить количество проверяемых и планируемых для проверки объектов на треть.
6. По линии Роструда введен такой инструмент, как онлайн-инспекция, электронный инспектор. Работодатель теперь может сам проводить тестирование на знание трудового законодательства, познавать нюансы трудового законодательства.
7. В 2016 году Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека выпустила новый СанПиН по нормированию физических факторов, который вобрал в себя 15 нормативных актов, разработанных в предыдущие годы, и касается 10 групп физических факторов.

Несмотря на определенные достижения, в Российской Федерации продолжает сохраняться много проблем в   сфере совершенствования системы охраны труда.

На расширенном совещании Правительства Российской Федерации по вопросам охраны труда и регулирования трудовых отношений (9 сентября 2016 года) была оценена ситуация в области организации системы охраны труда. Проведенный контент-анализ текста стенограммы позволил выделить ключевые проблемы в области развития системы охраны труда.

Во-первых, сегодняшняя система охраны труда, по-прежнему, скорее направлена на устранение последствий происшествий, чем на профилактику травматизма. Ряд требований, которые установлены в настоящее время законодательством, исполняются формально. Это, прежде всего, касается подготовки инструкций по охране труда, проведение инструктажа и обучения.

Во-вторых, хотя профессиональные заболевания возникают преимущественно у работников, занятых на производствах, сопряжённых с вредными и опасными условиями труда, в Трудовом кодексе не закреплен приоритет профилактики несчастных случаев и профессиональных заболеваний.

В-третьих, несмотря на то, что в течение последних пяти лет, что около одной трети всех зарегистрированных профессиональных заболеваний и отравлений были выявлены при активном обращении работников, ответственность самих работников за соблюдение правил охраны труда не достаточна.

В-четвертых, экономическая заинтересованность предприятий в улучшении условий труда именно через регулирование тарифной политики, установление скидок, надбавок и финансирование предупредительных мер недостаточна. Здоровье сохраняющие программы работодателями рассматриваются как простая трата денег, отсутствует понимание, что это долговременная инвестиция в трудовые ресурсы с очень высокой экономической отдачей. Так, по данным Международной ассоциации социального обеспечения, коэффициент возврата средств на такие программы превышает 2,2 в среднем.

В-пятых, профилактическая работа Фонда социального страхования по развитию системы комплексной реабилитации пострадавших недостаточна эффективна, отсутствуют службы, которые бы осуществляли контроль за реализацией программы реабилитации, координировали деятельность по оказанию медицинской и социальной помощи и содействовали пострадавшему в дальнейшем его трудоустройстве.

В-шестых, законодательная база не реагирует оперативно на новые передовые практики, отстает от складывающейся ситуации в сфере охраны труда.

В-седьмых, отсутствует должная гармонизация санитарного законодательства и законодательства по охране труда, чёткое разграничение сферы их надзора, что приводит к дублированию их действий. Имеет место иногда, согласно законодательству, пересечение надзорных полномочий, пересечение обязательных требований, по которым надзорные органы проверяют работодателей (например, Ростехнадзор, Санэпиднадзор и Ространснадзор). Недавно был подписан Федеральный закон от 3 июля 2016 года №277-ФЗ по совершенствованию надзорной деятельности, в котором есть норма, вызывающая непонимание и некоторые опасения со стороны Министерства труда. В соответствии с одним из пунктов этого закона с 1 июля 2017 года невозможно будет проверять нормы, которые установлены советским законодательством, хотя действие их никто не отменяет. Советских нормативные акты будут продолжать действовать, а контролировать исполнение этих норм будет невозможно.

В-восьмых, частота проверок не связана с реальной ситуацией по условиям труда на предприятии/организации.

В-девятых, в настоящее время система страхования построена таким образом, что достаточно слабо стимулирует выявление профессиональных заболеваний. Выплаты проводятся уже по факту либо несчастного случая на производстве, либо инвалидности работника. Далеко не всегда связывается заболевание на рабочем месте с инвалидизацией. В результате неправильно выстраивается система финансирования – все расходы ложатся на федеральный бюджет. Реестры застрахованных и результаты медицинских осмотров не коррелируют между собой. Медосмотры в настоящее время проходят, но за этим потом в системе страхования от несчастных случаев ничего не следует.

Продолжение в части 2.