Учитывая достаточно небольшой период действия новой системы отношений в сфере капитального ремонта многоквартирных домов, обобщим ее сильные и слабые стороны. Сильными сторонам новой модели отношений, дающими некоторое преимущество в сравнении с предшествовавшими вариантами, выступают:

• наличие законодательно закрепленной обязанности собственников формировать фонд капитального ремонта многоквартирного дома путем внесения соответствующих ежемесячных платежей;
• планирование процесса капитального ремонта на долгосрочный период в рамках региональной программы капитального ремонта;
• появление института профессионального управления капитальным ремонтом в форме некоммерческой организации (регионального оператора);
• возможность выбора собственниками способа формирования фонда капитального ремонта многоквартирного дома;
• повышение адресности и целесообразности предоставления бюджетных средств в рамках софинансирования капитального ремонта жилищного фонда.

В сложившейся ситуации недофинансирования сферы капитального ремонта преимуществом новой модели является законодательное закрепление обязанности собственников формировать фонд капитального ремонта многоквартирного дома. На настоящий момент (второй год реализации модели) собираемость платежей на капитальный в регионах Российской Федерации достигла 70-80 % (республика Татарстан, Кировская область, Ульяновская область, Оренбургская область, республика Башкортостан), и показатель продолжает расти. Это создает необходимую финансовую базу для оказания услуги.

Существенным и востребованным для региона, с точки зрения управления, инструментом является региональная программа капитального ремонта. Этот плановый документ (в случае его актуального наполнения) позволит существенно рационализировать деятельность в рассматриваемой сфере.

Профессиональное управление всегда отличалось более высоким качеством оказываемой услуги. Можно предположить, что этот новый институт позволить обеспечить квалифицированное администрирование всего процесса капитального ремонта: от формирования планов до приемки отремонтированных объектов и последующего мониторинга за состоянием жилищного фонда.

Сильной стороной новой модели отношений является возможность выбора (и дальнейшего изменения, если потребуется) собственником способа формирования фонда капитального ремонта многоквартирного жилого дома. Собственник может формировать фонд на специальном счете в финансовой организации, при этом владельцами этого счета могут быть: товарищество собственников жилья, жилищный или иной кооператив, управляющая компания и региональный оператор. Другой способ заключается в формировании фонда на счете регионального оператора. Региональный оператор может участвовать в обоих способах, однако в первом случае (специальный счет) его функции существенно уже.

Еще одной сильной стороной данных отношений является более адресный и прозрачный механизм софинансирования капитального ремонта из централизованных бюджетных средств. Это обстоятельство обуславливается наличием региональной программы капитального ремонта и деятельностью регионального оператора, централизованной в рамках региона и хорошо контролируемой.

Утверждать, что новая система отношений в сфере капитального ремонта имеет исключительно положительные характеристики, не следует. Уже первый опыт реализации процедур, закрепленных в законодательстве о капитальном ремонте, выявил ряд проблем, некоторые из которых являются в большей степени объективными. Слабыми сторонами данной модели отношений выступают:

• новая структура в лице регионального оператора (один из вариантов управления процессом капитального ремонта) объективно увеличивает общественные издержки на оказание услуги: введение дублирующих элементов в системе управления процессами обслуживания и ремонта МКД увеличивает расходы собственников на сегмент управленческих услуг управляющих жилищным фондом организаций (коммерческих и некоммерческих) и регионального оператора;
• выбор способа управления фондом капитального ремонта региональным оператором фактически исключает из системы отношений по капитальному ремонту управляющую организацию, что лишает её возможности выстраивать долгосрочные планы повышения эффективности эксплуатации жилого дома, новая система капитального ремонта МКД разрывает единый процесс управления многоквартирным домом и его технического обслуживания.
• процедура формирования и актуализации региональной программы капитального ремонта является негибкой, имеется целый ряд противоречий между положениями программы и интересами собственников;
• бюрократизируется процесс оказания услуги капитального ремонта в случае его реализации через регионального оператора, так как отношения завязаны на централизованной структуре регионального уровня;
• возникновение дополнительной функциональной и финансовой нагрузки на местные исполнительные органы власти в сфере ЖКХ и различные контрольные организации.

Очевиден тот факт, что появление новой структуры в лице регионального оператора, при сохранении всех старых приведет к удорожанию в глазах общественности услуги капитального ремонта. Можно оправдать это возможным повышением качества услуги. Качество определяется различными параметрами, в том числе учетом интересов (потребностей) собственников, оперативностью проведения работ. Более полный учет интересов собственников и оперативность подготовки и проведения ремонта(в сравнении с проведением капитального ремонта управляющей организацией) данная система объективно учесть не сможет (региональный оператор управляет услугой на нескольких тысячах МКД). Отметим еще и тот факт, что региональная программа капитального ремонта формируется, исходя из минимальной потребности в капитальном ремонте жилищного фонда. Если собственники заинтересованы в более комплексном ремонте с использованием энергосберегающих технологий, то им придется воспользоваться более привычными способами проведения капитального ремонта, используя услуги управляющей компании.

Ранее функции организации и проведения капитального ремонта многоквартирного дома выполняла управляющая жилищным фондом организация (в том числе ТСЖ). В новой модели управления в ряде случаев эта функция возложена на регионального оператора, при этом финансирование деятельности управляющей организации, связанной с управлением жилищным фондом не уменьшается, но при этом собственникам жилищного фонда еще придется оплачивать услуги новой организации (регионального оператора).

Согласно ЖК РФ управление многоквартирными домами возможно только одним из трех способов, предусмотренных в ст. 161 ЖК РФ.  Работы по капитальному ремонту МКД превращаются в отдельную услугу, выполнение которой передано региональному оператору, являющемся НКО. При этом РО никак не связан с выбранным в многоквартирном доме способом управления. Отсутствует юридический механизм взаимодействия субъектов управления МКД и регионального оператора капитального ремонта. РО не подконтролен ни способу управления МКД (управляющей организации или ТСЖ, жилищному кооперативу, ни самим собственникам МКД (ст. 178 ЖК РФ). Кроме того, согласно ч. 4 ст. 179 ЖК РФ средства, полученные региональным оператором от собственников помещений в одних многоквартирных домах, формирующих фонды капитального ремонта на счете, счетах регионального оператора, могут быть использованы на возвратной основе для финансирования капитального ремонта общего имущества в других многоквартирных домах, собственники помещений в которых также формируют фонды капитального ремонта на счете, счетах этого же регионального оператора. При этом законом субъекта Российской Федерации может быть установлено, что такое использование средств допускается только при условии, если указанные многоквартирные дома расположены на территории определенного муниципального образования или территориях нескольких муниципальных образований.

Если собственники выбирают способ формирования фонда капитального ремонта на счете регионального оператора, то из функции ТСЖ или управляющей организации исключаются вопросы выполнения работ по капитальному ремонту. При этом ответственность за эксплуатацию жилищного фонда и поддержание определенного уровня качества жилищно-коммунальных услуг с нее никто не снимает. Такое механическое разделение единого процесса управления МКД, а также взаимосвязанных работ по техническому обслуживанию МКД снижает эффективность управления МКД, деятельность ТСЖ (УК) по планированию технического обслуживания и ремонта МКД становится номинальной. Для собственников новая система отношений при выборе регионального оператора исключает заинтересованность в накоплении и планировании средств на текущее обслуживание и ремонт МКД. В связи с фактической и юридической разобщенностью процессов текущего обслуживания (ремонта) и капитального ремонта МКД, систем их планирования и управления ими, становится не ясным, каких показателей должны достигать УК (ТСЖ) в процессе управления МКД и выполнения работ по текущему обслуживанию и текущему ремонту МКД. При эффективном текущем обслуживании и текущем ремонте многоквартирного дома необходимость в капремонте может отпасть, либо существенно снизить затраты на его проведение. Указанные показатели не принимаются в расчет в новой системе капитального ремонта. Не разграничены ни технически, ни юридически сферы текущего обслуживания МКД и капитального ремонта, не учитывается возможность использования при обслуживании МКД новых технологий.

Так, РО отвечает только за капитальный ремонт в рамках региональной программы. При необходимости другого ремонта (например, на объектах имущества, которые не вошли в программу субъекта РФ или при возникновении аварийной ситуации) – это делается силами управляющего (УО, ТСЖ, ЖК). Программа капитального ремонта может не учитывать те работы, которые в нее включаются по ч. 2 ст. 166 ЖК РФ – например, установка коллективных (общедомовых) приборов учета потребления ресурсов, но уже выполнены либо предусмотрены к выполнению в рамках текущего обслуживания и ремонта МКД управляющими субъектами (УО, ТСЖ, ЖК). Это связано с тем, что до внесения изменений в ЖК РФ и введения накопительной системы капитального ремонта, отдельной от основного процесса управления МКД, работы по установке общедомовых приборов учета имели неопределенный статус, не относились к капитальному ремонту, но при этом должны были выполняться для в рамках обеспечения соблюдения новых положений о предоставлении и оплате коммунальных услуг, применении энергоэффективных технологий и т.п.

Очевидно, что качественный и своевременный капитальный ремонт существенно сказывается на качестве и стоимости других жилищно-коммунальных услуг. Управляющая организация в сложившихся условиях не имеет механизмов повышения качества услуг в долгосрочной перспективе. Получается достаточно противоречивая ситуация, которая может отчасти решаться дополнительными (превышающими минимально установленные программой) взносами на капитальный ремонт в соответствии с рекомендациями управляющей компании. В таком случае, роль регионального оператора совсем нивелируется, а затраты остаются.

Формирование региональных систем капитального ремонта общего имущества в многоквартирных домах предусматривается ЖК РФ и региональной программой капитального ремонта, которая утверждается региональными органами власти. Эта система вводится и функционирует исключительно в административном порядке, что противоречит концепции отношений собственности и самоуправления, заложенной в ЖК РФ. Такой подход исключает инициативу частных собственников жилых помещений, которых в РФ более 80%, не позволяет учитывать реальные интересы собственников и потребности в выполнении конкретных работ для конкретного дома, не позволяет эффективно и рационально рассчитывать стоимость работ по капитальному ремонту для каждого многоквартирного дома и субъекта РФ в целом. На сегодняшний день мы можем наблюдать существенную разницу в стоимости капитального ремонта в различных субъектах РФ (рассчитана в виде взноса на капремонт), а также существенный, не оправданный иными различиями разрыв в показателях  субъектах РФ (состояние и количество жилищного фонда и т.п.). Это означает, что определение размера взносов на капитальный ремонт в субъектах РФ не опирается на фактическое состояние жилищного фонда, его фактическую проверку и индивидуальный подход к каждому многоквартирному дому. Многие дома до сих пор не включены в региональные программы капитального ремонта, т.е. не учтены при формировании показателей региональной программы и, соответственно, при определении взноса на капитальный ремонт, установленного в субъекте РФ. Такой административный подход усредненного по субъекту РФ определения размера взносов на капитальный ремонт снижает эффективность новой системы формирования фонда капитального ремонта, умаляет доверие к ней граждан – собственников, не обеспечивается связь размера взноса на капитальный ремонт с реальной стоимостью работ по капитальному ремонту каждого конкретного дома, лишает новую систему капитального ремонта, построенную исключительно на административных принципах, экономического обоснования.

Отсутствует система фактического обследования каждого МКД индивидуально при включении его в региональную программу. Введенная в субъектах РФ система мониторинга технического состояния МКД опирается на сезонные осмотры, которые относятся к текущему обслуживанию МКД, и техническую документацию, имеющуюся в распоряжении управляющих субъектов или надзорных органов. Таким образом, осуществляется преимущественно формально-описательная работа, а не фактическая проверка состояния дома и составление сметы работ, конкретно необходимых для МКД. Если документация и результаты сезонных осмотров МКД не отражают действительного состояния МКД, их проверка и корректировка при планировании капитального ремонта не предусматривается. Это связано с другой проблемой, недостаточным разграничением на методическом и правовом уровне во многих аспектах работ текущего и капитального ремонта, что приводит к дублированию работ, а также в связи с предусмотренным законодательством механизмом усредненного установления платы за капитальный ремонт с кв.м. по субъекту РФ и возможность использования РО средств капитального ремонта одного дома на ремонт другого.

Например, применительно к текущему обслуживанию и ремонту многоквартирного дома ЖК РФ требует проведения фактического осмотра, калькуляции работ применительно к отдельному объекту управления по элементам общего имущества, по конкретному перечню работ, срокам их выполнения.

Но механизм определения объекта работ, видов, сроков выполнения работ и их стоимости кардинально отличается от целей текущего обслуживания (ремонта многоквартирных домов) и капремонта, что ни юридически, ни экономически не обосновано.

В жилищном законодательстве отсутствует четкое разграничение работ по текущему ремонту МКД и работ по капитальному ремонту МКД.

Имеющие методические и нормативные акты не достаточны в этом вопросе, поскольку были приняты до введения новой накопительной системы капитального ремонта МКД, а методические акты не носят обязательного характера и разработаны даже до принятия ЖК РФ и позволяют определять работы по капитальному ремонту методом их исключения, т.е. по принципу их не относимости к ремонту текущему. Так, имеется Методическое пособие по содержанию и ремонту жилищного фонда. МДК 2-04.2004. Там прописаны работы по текущему ремонту. Однако нужно учитывать, что с 1.03.2015 г. действует ЖК РФ и принимаемые в соответствии с ним подзаконные акты, в частности минимальный перечень работ и услуг по управлению МКД (ПП РФ от 15.05.2013 г. № 416 «О порядке осуществления деятельности по управлению многоквартирными домами»). Данный в ПП № 416 перечень работ ориентирован на минимальный, т.е. не исчерпывающий перечень работ, который можно отнести к текущему обслуживанию и ремонту.

Имеется также рекомендуемый перечень работ по капитальному ремонту общего имущества многоквартирных домов, существенно влияющих на условия комфортности и безопасности проживания граждан, который приведен в таблице 2.3 Методических рекомендаций по формированию состава работ по капитальному ремонту многоквартирных домов, финансируемых за счет средств, предусмотренных Федеральным законом «О Фонде содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства» (утв. Госкорпорацией  «Фонд содействия реформированию ЖКХ» 17.09.2009). Однако этот перечень является рекомендательным и разработан к системе капитального ремонта, введенной специальным ФЗ № 185-ФЗ от 21.07.2007 г. «О фонде содействия реформированию ЖКХ». Указанная система капитального ремонта по ФЗ № 185-ФЗ должна была завершиться до введения накопительной, однако срок действия фонда продлен до 01.01.2018 г. Тем не менее, система капитального ремонта основана не на комплексном капитальном ремонте, а на выборочным, предполагающем выполнение отдельных видов капитальных работ, учитывая систему софинансирования его выполнения и переходный характер. Поэтому ориентироваться на определение капитального ремонта и видов работ по капитальному ремонту на указанные выше акты при внедрении новой накопительной системы капитального ремонта неправильно.  

Планирование капитального ремонта МКД в рамках региональной программы капитального ремонта в субъекте РФ не привязано к конкретной программе (плану) текущего обслуживания и текущего ремонта каждого конкретного многоквартирного дома. По существу, это сводит отношения между собственниками МКД и ТСЖ (УК) к одногодичным отношениям, заключающимся в уборке придомовой территории и мест общего имущества, а также подключению и выключения отопления. При формировании фонда капитального ремонта на специальном счете регионального оператора собственники не заинтересованы в накоплении средств на текущее обслуживание, составлении в договорах управления с УК или в планах ТСЖ графика выполнения работ по текущему обслуживанию и ремонту, поскольку от этого не зависит планирование капитального ремонта их дома и минимизация затрат по обслуживанию МКД. Это в конченом итоге приведет к полному бездействию ТСЖ (УК) по текущему ремонту и техническому обслуживанию МКД и отсутствию ответственности за текущее состояние МКД. Текущий ремонт будет откладываться до наступления сроков проведения капитального ремонта, так как в существующей системе планирование указанных работ не взаимосвязано и не привязано к конкретному многоквартирному дому с учетом его индивидуальных особенностей, финансовых возможностей собственников каждого дома.

Региональный оператор представляет собой структуру регионального уровня, в управлении которой может находиться от 5 до 15 тыс. многоквартирных домов (в среднем по регионам РФ). Объектов жилищного фонда очень много, что требует привлечения большого количества персонала в организацию (сегодня сложно установить оптимальный количественный состав работников регионального оператора, в регионах РФ он существенно различается). Большинство функций, которые реализует региональный оператор, строго регламентированы, что снижает привлекательность сотрудничества для частных подрядчиков и создает дополнительные неудобства для собственников.

Последняя из выделенных нами слабых сторон касается возникновения новых функциональных обязанностей у местных органов власти по организации и содействию проведения капитального ремонта жилищного фонда, находящегося на их территории. В условиях оптимизации организационной структуры и штатной численности сотрудников местных администраций сложно организовать качественное выполнение новых функций, особенно таких, которые требуют специальной подготовки. Увеличение нагрузки касается и контролирующих организаций (жилищные инспекции, муниципальных контролеров, структуры общественного контроля).

Подведем итог проведенному исследованию процесса формирования новых отношений в системе капитального ремонта многоквартирных домов  в регионах РФ. Необходимость серьезных изменений в рассматриваемых отношениях к моменту преобразований была очевидна. Основным фактором в сложившейся ситуации следует выделить отсутствие достаточных финансовых ресурсов даже для поддержания безаварийной эксплуатации жилищного фонда. Также необходимо отметить низкую активность собственников в инициировании и финансовом обеспечении капитального ремонта своего жилья, непрозрачность деятельности управляющих жилищным фондом организаций по капитальному ремонту жилищного фонда.

Сформированная новая система отношений, которая в настоящий момент активно внедряется в регионах РФ, позволила решить ряд принципиальных проблем предшествующего периода. Основная проблема недофинансирования была решена административными методами,  а именно введением обязательных взносов в фонд капитального ремонта. Законодательное закрепление обязательных взносов позволило также преодолеть проблему низкой активности жильцов (через устранение необходимости в этой активности). Использование услуг регионального оператора позволило исключить из отношений капитального ремонта управляющую жилищным фондом организацию, что призвано повысить прозрачность и контролируемость этого процесса.

Есть и недостатки новой системы отношений. Они связаны, прежде всего, с противоречиями между директивной формой региональной программы капитального ремонта и бюрократическим институтом регионального оператора, с одной стороны, и интересами собственников, с другой. Структура регионального оператора поглощает технически и экономически систему текущего обслуживания и ремонта МКД. Есть признаки формирования макета отношений доприватизационного уровня, когда собственники МКД, а также управляющие жилищным фондом субъекты (ТСЖ, УК) будут полагаться на систему администрирования домов и процессов ремонта и обслуживания.

В любом случае процесс реформ продолжается, существует воля и желание решать проблемы отрасли, и те механизмы, которые мы наблюдаем сегодня, будут трансформироваться и подстраиваться под интересы всех заинтересованных субъектов. Учитывая отмеченные достижения и трудности, целесообразно провести следующие мероприятия по совершенствованию управления капитальным ремонтом МКД в краткосрочном периоде:

• обеспечить приемлемые условия для выбора и реализации модели формирования фонда капитального ремонта на специальном счете (децентрализованный вариант) в целях существенного роста доли собственников многоквартирных домов, использующих данную модель;
• провести унификацию деятельности региональных операторов в субъектах РФ (в том числе, с использованием нормативно-правовых и методических материалов), ввести стандарты осуществления ключевых операций, провести комплексную подготовку персонала данных специализированных организаций;
• провести актуализацию региональных программ капитального ремонта с учетом реального состояния жилищного фонда и интересов собственников;
• сформировать механизмы участия управляющих жилищным фондом организаций в процессе оказания услуги капитального ремонта региональным оператором в области информационного обеспечения (предоставление технических и социально-экономических сведений о жилищном фонде), проведения контрольных мероприятий.

В среднесрочной и долгосрочной перспективе предстоит решить основную управленческую задачу: осуществить переход от минимально необходимого (поддерживающего) капитального ремонта многоквартирных домов к комплексному ремонту на основе энергоэффективных технологий, что потребует дополнительной перестройки отношений между участниками.

 Авторы статьи:

Юматов Андрей Степанович,  к.э.н., зав. кафедройменеджмента организации Оренбургского филиала РАНХиГС

Тарасова Анна Евгеньевна, доцент кафедры гражданского и предпринимательского права ЮРИФ РАНХиГС

Богомольный Евгений Исаакович, к.т.н., д.э.н.,профессор, заведующий  кафедрой управления

недвижимостью, проблем землепользования и ЖКХ РАНХиГС

Материал подготовлен: 2015 г.

Список использованных источников

1. Жилищный кодекс Российской Федерации от 29 декабря 2004 г. № 188-ФЗ / Правовая система «Гарант»: www.garant.ru (дата обращения: 04.09.2015).
2. Федеральный закон от 25 декабря 2012 г. № 271-ФЗ «О внесении изменений в Жилищный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации» / Правовая система «Гарант: garant.ru (дата обращения: 04.09.2015).
3. О новой системе финансирования капитального ремонта многоквартирных домов О новой системе финансирования капитального ремонта многоквартирных домов / Правительство России: http://government.ru/dep_news/18819/ (дата обращения: 08.09.2015).
4. Постановление Правительства от 13 августа 2006 г. N 491 «Об утверждении Правил содержания общего имущества в многоквартирном доме и Правил изменения размера платы за содержание и ремонт жилого помещения в случае оказания услуг и выполнения работ по управлению, содержанию и ремонту общего имущества в многоквартирном доме ненадлежащего качества и (или) с перерывами, превышающими установленную продолжительность» / Правовая система «Гарант»:garant.ru (дата обращения: 08.09.2015).
5. Ситдиков С. А. Концептуальный подход к формированию механизма управления капитальным ремонтом жилищного фонда города / С. А. Ситдиков // Проблемы современной экономики. – 2008. - № 1 (25): m-economy.ru/art.php?nArtId=1904 (дата обращения: 09.06.2015).
6. Финансирование капитального ремонта и повышения энергоэффективности многоквартирных жилых домов в России / Международная финансовая корпорация. Европейский банк реконструкции и развития. – М. : Издательство «Алекс», 2012. – 34 с.