ПРОГРАММА РАЗВИТИЯ ЛЕСНОГО ХОЗЯЙСТВА РОССИИ НА ПЕРИОД 2013-2020

Государственная программа Российской Федерации «Развитие лесного хозяйства на 2013 – 2020 годы» была утверждена распоряжением Правительства Российской Федерации от 28 декабря 2012 года № 2593-р. Несмотря на серьезное изменение условий хозяйствования в Российской Федерации за прошедший после принятия программы период, а также сложности в организации бюджетного процесса, реализация включенных в нее мероприятий является важным элементом в совершенствовании природопользования в стране.

Каждая из включенных в рассматриваемую программу подпрограмм – «Охрана и защита лесов», «Обеспечение использования лесов», «Воспроизводство лесов», «Обеспечение реализации государственной программы «Развитие лесного хозяйства» на 2013 - 2020 годы» – может рассматриваться как концентрированный комплекс мероприятий по созданию более совершенной системы реализации национального природно-ресурсного потенциала.

В совокупности они направлены на решение задач, как и прежде актуальных для развития национальной экономики, включающих «повышение эффективности и увеличение доходности лесного хозяйства, сырьевую обеспеченность лесоперерабатывающей промышленности, повышение производительности труда в лесном секторе экономики и конкурентоспособности российских товаров, а также наиболее полное удовлетворение собственных нужд граждан в древесине и других лесных ресурсах, обеспечение занятости сельского населения, а также населения, проживающего в отдаленных, малоосвоенных регионах страны, развитие малого и среднего бизнеса» [1].

Помимо государственной программы Российской Федерации «Развитие лесного хозяйства на 2013 – 2020 годы отдельные направления рассмотрены в статье 30 Лесного кодекса Российской Федерации. Так, практика выделения древесины гражданам для собственных нужд, в частности для строительства, базируется на обозначенной статье, согласно которой выделяются три направления использования такой древесины: для целей отопления, возведения строений и иных собственных нужд (ремонт домов). В 2014 г. вступило в силу изменение в данной статье в части запрета передачи (продажи) древесины, заготовленной для личных нужд, третьим лицам. Актуальность такой поправки была обусловлена многочисленными случаями продажи гражданами своего права на бесплатную заготовку древесины.

Порядок и нормативы заготовки гражданами древесины для собственных нужд устанавливаются законами субъектов Российской Федерации.

Несмотря на утвержденную государственную программу, ряд включенных позиций требует уточнения и конкретизации. Ниже сформулированы предложения по актуализации государственной программы «Развитие лесного хозяйства на 2013-2020 гг.».

1) В связи с принятием Основ государственной политики в области использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов в Российской Федерации на период до 2030 года (распоряжение Правительства Российской Федерации от 26 сентября 2013 г. № 1724-р) необходимо привести в соответствие положения в обоих документах, касающихся вопросов определения расчетной лесосеки.

Ученые и специалисты неоднократно отмечали, что этот показатель не соответствует реальному лесопользованию, поскольку практически не учитывает экономические условия пользования древесиной, которые определяются рыночным спросом на определенные породы и сортименты, а также малой плотностью лесной дорожной сети, низким качеством насаждений и т.д. [2]. Из-за востребованности рынком лишь части древесины все время складывается большое формальное недоиспользование расчетной лесосеки. В качестве альтернативы учеными предлагается использование показателя расчетной лесосеки экономически доступных лесных ресурсов [см., напр.,3].

В «Основах государственной политики в области использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов в Российской Федерации на период до 2030 года» в разделе «Механизмы реализации государственной политики в области использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов» намечен «переход к определению расчетной лесосеки с учетом экономической доступности лесов и их деления по целевому назначению, а также уровня развития транспортной инфраструктуры, товарной и породно-возрастной структуры насаждений» (с. 6). Необходимо ввести показатель «доступная расчетная лесосека» в государственную программу «Развитие лесного хозяйства на 2013-2020 гг.» в подпрограмму «Обеспечение использования лесов» и уже на его базе рассчитывать показатель «увеличение использования доступной расчетной лесосеки».

Адресат предложений: Департамент государственной политики и регулирования в области лесных ресурсов Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации, Федеральное агентство лесного хозяйства Российской Федерации.

Последствия неиспользования показателя доступной расчетной лесосеки: искажение ситуации с реальным использованием древесины, продолжение создания иллюзии неисчерпаемости лесных ресурсов России.

2) Требуется уточнение перечня видов и режимов использования лесов, о чем сказано в постановочной части программы «Развитие лесного хозяйства на 2013-2020 гг.» (С. 6), но в дальнейшем этот тезис не раскрыт. Вместе с тем неурегулированность этого вопроса создает риски развития лесопромышленной отрасли, является основой для конфликта между лесопользователями и местным населением. Лесной кодекс выделяет, кроме защитных лесов, особо защитные участки в эксплуатационных и резервных лесах (7 категорий), где запрещается осуществление лесопромышленной деятельности, кроме орехово-промысловой. Отнесение лесов к защитным, а также выделение особо защитных участков лесов и установление их границ осуществляются органами государственной власти, органами местного самоуправления. Но в некоторых многолесных районах юга Дальнего Востока работа по выделению особо защитных участков в эксплуатационных лесах проведена не полностью и нечетко выделены границы таких участков. Налицо нарушение требований по отводу и таксации лесосек [4], поскольку такие участки должны быть отмечены в лесохозяйственном регламенте лесничества, где расположен участок, а также в проекте его освоения. Это вносит путаницу и неопределенность при передаче участков в пользование арендаторам, и часто бывает причиной столкновения лесопользователей и представителей «зеленых организаций».

В 2013 г. по итогам заседания президиума Государственного совета «О повышении эффективности лесного комплекса Российской Федерации» Президент Российской Федерации В.В. Путин подписал перечень поручений (№Пр-1037 от 7 мая 2013 г.). В том числе Минприроды было поручено установить критерии и нормативы определения категорий защитных лесов и особо защитных участков лесов, а также установить правовые режимы этих лесов, исключающие проведение в них промышленных рубок и передачу их в аренду для заготовки древесины [5]. Необходимо отразить в программе «Развитие лесного хозяйства на 2013-2020 гг.» в подпрограмме «Охрана и защита лесов» соответствующий индикатор.

Последствия незавершения процесса выделения защитных участков лесов и правовых режимов этих участков: повышаются инвестиционные риски для инвесторов, имеющих намерения создать проекты по переработке древесины из-за неясности с сырьевой базой. Будет сохраняться основа для разногласий между лесопользователями и местным населением, природоохранными организациями.

3) В программе констатируется, что неразвитая дорожная инфраструктура сдерживает освоение лесов (с. 7), но не анализируются причины этого.

Строительство дорог сдерживается правовой неурегулированностью некоторых аспектов создания лесной инфраструктуры: в Лесном кодексе и нормативно-правовых актах вопросы строительства и содержания лесных дорог прописаны неполно; не определены права арендаторов, построивших лесные дороги, при их эксплуатации и при окончании сроков аренды лесных участков [6]. Лесные дороги, как объект лесной инфраструктуры, не входят в перечень автомобильных дорог регионального и местного значения, не отражены в схемах территориального планирования.

Кроме того, частный инвестор не имеет стимулов таких крупных долгосрочных инвестиций, как строительство магистральных дорог, так как он арендует лес на ограниченный период. Лесопромышленные предприятия ведут строительство только временных лесовозных дорог (со сроком действия 5 лет). Лесопромышленники считают, что инвестировать в крупные магистральные дороги должно государство, как главный собственник леса [7].

Необходимо в программе «Развитие лесного хозяйства на 2013-2020 гг.» разработать мероприятия по правовому урегулированию выше обозначенных вопросов, а также разработать механизм совместного участия государства и лесопользователей в строительстве дорог на основе форм государственно-частного партнерства, четко распределив зоны ответственности по видам дорог.

Самым важным вопросом в этой связи должно стать четкое определение мест разработки территорий, где нужно строить дороги. Необходимо отметить факт, того, что активное сведение лесов происходит в европейской части и в непосредственной близости к мегаполисам. Такую тенденцию необходимо изменить. К сожалению, можно утверждать, что именно отсутствие лесных дорог в Сибири и на Дальнем Востоке позволяет сохранить площадь лесов на приемлемом уровне.

Адресат предложений: Департамент государственной политики и регулирования в области лесных ресурсов Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации, Департамент государственной политики в области дорожного хозяйства Министерства транспорта Российской Федерации, региональные органы исполнительной власти.

Последствия отсутствия механизма совместного участия государства и лесопользователей в строительстве дорог: сворачивание освоения лесосырьевой базы в отдаленных районах приведет к невозможности обеспечения сырьем уже созданных и строящихся предприятий по производству лесопромышленной продукции. Потеря положительного внешнего эффекта для жителей отдаленных поселений.

4) В подпрограмме «Воспроизводство лесов» программы «Развитие лесного хозяйства на 2013-2020 гг.» в качестве результата намечено создание плантаций быстрорастущего леса. В программе основное внимание уделено вопросам создания посадочного материала для плантаций, но не прописан организационно-правовой механизм их создания, что делает неопределенным перевод этого процесса в практическую плоскость.

Необходимо определить место лесных плантаций в системе лесовосстановления, которое будет различаться для многолесных и малолесных регионов. Для многолесных регионов, к которым относится Дальний Восток, где основным способом восстановления лесов является содействие естественному возобновлению, плантации целесообразно выращивать целевым образом для конкретных видов производств, главным образом целлюлозно-бумажного производства на нелесных землях и бывших сельскохозяйственных угодьях. Конкурентными преимуществами плантационного выращивания лесных ресурсов являются: низкая стоимость земельных ресурсов в регионе, меньшее расстояние вывозки, более тесная привязка к потребителю, концентрация съема товарной лесной продукции с единицы площади.

Среди основных мероприятий для создания плантаций, кроме выращивания быстрорастущих и высокопродуктивных лесных пород с заданными хозяйственными свойствами, нужно предусмотреть:

- процедуру обеспечения лесопользователей селекционным посадочным материалом с улучшенными наследственными свойствами;

- внедрение системы высокоэффективных мероприятий по охране плантаций от пожаров и защите от вредителей;

- детальные исследования с привязкой на местности возможных площадей, пригодных для создания плантаций на нелесных землях и бывших сельскохозяйственных угодьях. Нужно ввести категории земель для плантационного выращивания леса, порядок их регистрации, обращения и управления ими.

Возможен следующий организационно-правовой механизм по участию государства и бизнеса в создании плантаций в зависимости от форм собственности на лесные земли. При государственной собственности земли передаются в аренду по заниженной ставке с предоставлением посадочного материала, бизнес организует выращивание саженцев, охрану и использование. При частной собственности на землю создание плантаций становится частным делом бизнеса, государственные научные организации оказывают консультации по технологии выращивания. Необходима разработка нормативно-правовой базы по определению имущественных прав инвесторов, в том числе прав на земельные угодья (гарантированные права использования лесных земель с передачей их по наследству, в качестве залога при получении банковских кредитов и т.д.).

Последствия отсутствия организационно-правового механизма создания плантаций: создание угрозы в будущем обеспечения сырьем строящихся предприятий по производству лесопромышленной продукции, поскольку создание плантаций в условиях климата России требует времени, равного или превышающего максимальный срок аренды лесных участков (49 лет).

Многоцелевое использование лесных ресурсов

В настоящее время возрастает значимость многоцелевого использования лесов. Лес во всех развитых странах давно перестал быть источником только древесного сырья, при этом растет значимость и экономическая эффективность производства и использования недревесных ресурсов. К недревесным ресурсам принято относить ягоды, грибы, лекарственные растения, бересту, живицу и многое другое. Давно стало ясно, что стоимость 1 кг. древесины не может быть сравнена со стоимостью 1 кг. грибов, ягод, лекарственных растений, меда и т.п. В настоящее время уникальные природные богатства истощительно используются и часто массово нелегально вывозятся за рубеж. Для многих жителей приграничных территорий «тихая охота» давно стала солидным источником доходам, особую опасность представляют скупщики сырья у населения. В современных условиях очень важно разработать подходы научно-обоснованного и неистощительного использования лесных богатств.

Так предложения могут быть сформулированы следующим образом:

- совместно с региональными органами государственной власти и управления изучить возможности внесения поправок в Лесной кодекс Российской Федерации в части разграничения полномочий в сфере регулирования использования пищевых и недревесных ресурсов леса, лекарственных растений, развития рекреации и животноводства по передаче всех соответствующих полномочий на региональный уровень;

- необходимо разработать новые эффективные методы оценки лесных ресурсов при лесоустройстве, включая недревесные, пищевые ресурсы и лекарственные растения, а также возможностей их использования;

- внедрить дифференцированный подход к нормативно-правовому регулированию использования различных недревесных ресурсов леса в зависимости от вида ресурса (орехи, ягоды, грибы, лекарственные растения береста, новогодние ели, и др.) и лесного района, делегировать соответствующие полномочия на региональный уровень;

-определить категории и площади лесных участков, где будут запрещены вырубки и заготовки древесины ( за исключением рубок ухода)

- подготовить предложения по упрощению получения лесных участков в аренду для использования пищевых, недревесных ресурсов и лекарственных растений леса, сократить сроки получения разрешений, обеспечить возможность ежегодной корректировки размера арендных платежей в зависимости от урожайности;

- ужесточить процедуры экспорта и системы взимания экспортных пошлин при вывозе уникальной недревесной продукции. Разработать предложения по совершенствованию таможенного законодательства в части экспорта уникальной недревесной продукции (в частности, разделить коды ТН ВЭД);

- закрепить в нормативно-правовой базе возможность преимущественного права заключения договоров на новый срок с арендаторами, полностью выполнившими условия предыдущего договора;

- внести поправки в нормативно-правовую базу для создания возможностей аренды участков, в том числе покрытых лесом, в целях мараловодства, при огораживании участков предусмотреть требования по сохранению путей миграции диких животных;

- при участии арендаторов тщательно проработать вопрос нормативно-правового регулирования огораживания участков, арендованных с целью рекреации, и предложить взаимоприемлемые решения для совершенствования законодательства (с одной стороны, огораживание необходимо для обеспечения безопасности отдыхающих и сохранения объектов инфраструктуры, с другой стороны, следует обеспечить право доступа населения к ценным природным объектам, например, к рекам, озерам и др.);

- обеспечить развитие использования пищевых, недревесных ресурсов и лекарственных растений в рамках мероприятий по импортозамещению.

- создать условия для комплексного использования древесной массы, включая поддержку региональных программ по созданию муниципальных котельных на твердом биотопливе для переработки отходов деревообработки и лесохозяйственной деятельности, низкотоварной древесины, а также по созданию производств ценного химического сырья, биологически активных веществ и функциональных материалов из древесной массы и коры, другой лесной продукции с высокой добавленной стоимостью [9];

- содействовать созданию региональных (межрегиональных) учебно-методических центров для развития рационального использования пищевых, недревесных ресурсов и лекарственных растений.

Последствия отсутствия четкого разделения понятий недревесных ресурсов леса и отсутствие в таможенном законодательстве отдельных кодов в ТН ВЭД приведет к низкой эффективности использования лесных угодий истощительному использованию лесных ресурсов.

«Зеленая экономика» и «Зеленый щит России»

На протяжении последних десятилетий озабоченность человечества проблемами экологии и ростом антропогенной нагрузки на экосистему существенно возрастает, порождая тем самым необходимость поиска принципиально новых основ хозяйствования и становления экологически ориентированной экономики. Такой тип экономики все чаще называют «зеленой экономикой» (green economy), а процесс трансформации в зеленую экономику получил название: «зеленый рост» (green growth). Стратегии развития ряда промышленно развитых государств содержат четкое законодательное определение термина зеленая экономика и методов инструментов ее формирования. В России давно назрела необходимость формирования государственной программы развития национальной экономики в этом направлении. Роль лесного хозяйства в этой связи трудно переоценить.

Основы зеленой экономики возможно выразить в трех главных принципах:

приоритет природных услуг на национальном и международном уровнях;
рост занятости населения за счет создания «зеленых» рабочих мест и создание социальной практики;
использование рыночных механизмов для достижения устойчивого развития. [11].

Одним из важных шагов на пути к построению зеленой экономики в России стало подписание в 2012 году Основ государственной политики в области экологического развития России на период до 2030 года. Создание данной стратегии обусловлено необходимостью обеспечения экологической безопасности при модернизации экономики и в процессе инновационного развития. Там четко прописана стратегическая цель и принципы государственной политики в области экологического развития, а также сформулированы задачи, направленные на обеспечение экологически ориентированного роста экономики и внедрения экологически эффективных инновационных технологий.

Государственную программу «Развитие лесного хозяйства на 2013-2020 гг.» необходимо актуализировать в части реализации вышеназванной стратегии и разработать совместные мероприятия по направлениям:

формирование рынка экологичной продукции, технологий и оборудования, а также природоохранных услуг;
осуществление поддержки технологической модернизации, обеспечивающей уменьшение антропогенной нагрузки на окружающую среду, неистощительное использование возобновляемых и рациональное использование невозобновляемых природных ресурсов;
развитие рыночных инструментов охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности;
стимулирование привлечения инвестиций для обеспечения рационального и эффективного использования природных ресурсов, уменьшения негативного воздействия на окружающую среду, производства экологически чистой продукции, внедрения ресурсосберегающих технологий.
проведения экологического аудита;
повышение экологической и социальной ответственности бизнеса [12].

Зеленый щит

Необходимо обратить внимание, что в пределах мегаполисов необходимо создать зеленый щит, состоящий из лесов (лесных насаждений, плантаций), территория которых должна выполнять только рекреационную и экологическую функции. Облесение территорий вокруг мегаполисов и развитие санитарных и парковых зон позволит улучшить экологию больших городов в части снижения уровня загрязнений и снизить уровень заболеваемости населения. Также стимулирует повышение защитной, санитарно-гигиенической и рекреационной функции окружающей среды, повышение экологической безопасности мегаполисов и повышение реализации экологических прав граждан.

В этой связи необходимо дать четкое определение зеленого защитного щита, разработать закон федерального или региональных уровней «О зеленом щите». Разработать методы проектирования и оценки эффективности использования данных территорий. Разработать программы и механизмы развития государственно-частного партнерства в этом направлении. В качестве примера можно использовать позитивную практику функционирования Парка Серебряный бор в СЗАО г. Москвы.

Последствия отсутствия зеленого компонента в стратегии развития экономики России будет усложнять переход к инновационному развитию и создаст угрозу в будущем эффективного и устойчивого развития лесного комплекса России, а также способствовать наращиванию антропогенной нагрузки на экосистему в особенности в мегаполисах.

Лесное образование и наука

Залог успеха устойчивого развития безусловно кроется в системе подготовки высокопрофессиональных кадров на всех уровнях образования и развития науки о лесе.

В России более чем за 200 лет создана добротная система лесного образования, включающая специализированные техникумы (колледжи), институты, академии и университеты, также особую роль играют учебные заведения в системе дополнительного профессионального образования и переподготовки кадров. Данная система должна постоянно и поступательно совершенствоваться в соответствии с современными требованиями.

В настоящее время в рамках модернизации системы образования происходит укрупнение ВУЗов, что также находит отражение в сфере лесного образования. Сеть высших учебных заведений существенно видоизменена, ряд ведущих лесных вузов присоединены к непрофильным вузам, что может негативным образом сказаться на системе подготовки кадров. Примером может стать присоединение ведущего лесного университета России (Московского государственного университета леса) к МГТУ им. Баумана в 2016 году.

В этой связи необходимо диверсифицировать направления подготовки в соответствии с требованиями современного рынка труда. Сохранить количество мест по направлению «лесное дело» с профилем «рациональное ведение многоцелевого лесного хозяйства», «Уход за деревьями в урбанизированной среде» и «Защита леса» и «экология» с различными профилями в зависимости от региона нахождения вуза. Обязательное внедрение в учебные планы всех специальностей и направлений подготовки «зеленых компонентов» и дисциплин корпоративной социальной и экологической ответственности, особое внимание уделять экологическому менеджменту. Создавать дополнительные условия для участия бизнеса в формировании учебных программ, в управлении вузами и формировании независимых рейтингов.

Развивать практические и прикладные направления развития лесной науки, содействовать созданию и развития старт-апов в области экологии и лесного хозяйства.

Позитивным примером могут служить успешно реализованные силами молодых ученых и временных творческих коллективов экологические проекты в части укрепления берегов рек от коррозии почвы, разведение плантаций лесных грибов, плантаций лесных ягод, выведение новых сортов растений с учетом климатических особенностей и т.д.

Развивать программы национальной и международной академической мобильности для преподавателей и студентов.

Адресат предложений: Министерство Образования Российской Федерации. Департамент государственной политики и регулирования в области лесных ресурсов Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации, Федеральное агентство лесного хозяйства Российской Федерации.

Последствия разрушения системы лесного образования создадут дополнительные угрозы для устойчивого развития лесного хозяйства и экономики России в целом.

Авторы статьи:

Антонова Н.Е., д.э.н., профессор кафедры «Финансовая экономика»

Дальневосточного института управления – филиала РАНХиГС

Хуторова Н.А., к.э.н., доцент кафедры экономической безопасности Института права и национальной безопасности РАНХиГС, ведущий научный сотрудник института исследований леса при МГУЛ

Материал подготовлен: 2016 г.

Доклад Минприроды России о ходе реализации в 2013 году государственной программы Российской Федерации «Развитие лесного хозяйства» на 2013 – 2020 годы. http://www.mnr.gov.ru/upload/iblock/0ba/otchet_2013.rar
Большая разница. Завышение расчетной лесосеки грозит леспрому дефицитом сырья? // Лесные вести от 16.03.2012 http://lesvesti.ru/news/expert/2346
Шейнгауз А.С. Лесопользование: непрерывное и равномерное или экономически обусловленное? // Лесная таксация и лесоустройство. - 2007. - № 1(37). - с. 157-167.
Об утверждении Правил заготовки древесины. Приказ Рослесхоза от 01.08.2011 N 337
Валентик И.В. Совершенствование правового режима лесопользования в защитных лесах разных категорий http://www.rosleshoz.gov.ru/
Дементьев А. Основные проблемы развития лесопромышленного комплекса. Официальный сайт Минпромторга РФ http://www.minpromtorg.gov.ru/industry/wood/40
Экономика регионов. Хабаровский край /под ред. П.А. Минакира. Хабаровск : ИЭИ ДВО РАН. 2014. 400 с.
Р.Ф.Трейфельд «Государственная инвентаризация лесов. Кто виноват, что она такая?» Лесная газета 23 мая 2015 года http://www.forestforum.ru/viewtopic.php?t=18065
Материалы и рекомендации семинара «Распространение опыта и примеров комплексного использования лесных ресурсов» 17 июня 2015 года https://wwf.ru/resources/news/article/13494
Н. Сташкевич, канд. биол. наук, Н. Шматков, WWF России бизнес и устойчивое лесопользование устойчивое лесопользование № 3 (43) 2015 ГОД О семинаре «Распространение опыта и примеров комплексного использования лесных ресурсов»
Н.А.Хуторова Зеленая экономика как инструмент стимулирования экономического роста М: ОУП ВПО «Труд и социальные отношения» № 10 2014г.
Основы государственной политики в области экологического развития России на период до 2030 года http://kremlin.ru/acts/15177
Прогноз развития лесного сектора российской федерации до 2030 года.