Указанные недостатки приводят в настоящее время к выявлению лиц из числа детей-сирот, и детей, оставшихся без попечения родителей, достигших возраста 23 лет, которые имели право на жилищное обеспечение, возникшее у них на законных основаниях, но не реализовали его до настоящего времени. В субъектах РФ складывается преимущественно не административная, а судебная практика установления прав таких льготников, что свидетельствует о нежелании в субъектах РФ признавать ошибки и недостатки законодательства и правоприменительной практики прошлых лет и восстанавливать права льготников. Это обусловлено и тем, что уполномоченные органы власти стремятся не защитить права лиц из числа детей-сирот, а снизить финансовую нагрузку на бюджеты субъектов РФ, учитывая, что расходные обязательства по жилищному обеспечению детей-сирот, лиц из их числа возложены ФЗ на субъекты РФ.

Таким образом, единая федеральная гарантия жилищного обеспечения детей-сирот, лиц из их числа понимается и применяется на территории РФ неодинаково, что противоречит Конституции РФ, и искажает отношение к закону. В результате положения п. 9 ст. 8 ФЗ № 159-ФЗ о том, что право на обеспечение жилыми помещениями по основаниям и в порядке сохраняется за лицами, которые относились к категории детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, и достигли возраста 23 лет, до фактического обеспечения их жилыми помещениями в основном субъектами РФ не применяется, а отдается на толкование судам, практика в судах субъектов РФ складывается разная. В результате игнорируется положение п. 2 ст. 4 ФЗ № 15-ФЗ о внесении изменений в ФЗ № 159-ФЗ, ЖК РФ и другие законы о том, что действие положений статьи 8 Федерального закона от 21 декабря 1996 года N 159-ФЗ «О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей» (в редакции настоящего Федерального закона) и Жилищного кодекса Российской Федерации (в редакции настоящего Федерального закона) распространяется на правоотношения, возникшие до дня вступления в силу настоящего Федерального закона, в случае, если дети-сироты и дети, оставшиеся без попечения родителей, лица из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, не реализовали принадлежащее им право на обеспечение жилыми помещениями до дня вступления в силу настоящего Федерального закона.

Другой проблемой является противоречие новых нормативных актов субъектов РФ, определяющих порядок жилищного обеспечения детей-сирот с 1.10.2013 г. федеральному законодательству, закрепление дискриминационных положений, введение очередности среди равной категории граждан детей-сирот, лиц из их числа, разделение порядка на первоочередное предоставление и общеочередное предоставление (пример, законодательство Краснодарского края). В основном такие противоречия возникают вследствие нежелания одних субъектов Российской Федерации обеспечивать на своей территории льготников, приезжающих из других субъектов РФ и не обеспеченных там жильем.

Таким образом, необходим единый механизм межсубъектного взаимодействия по спорным вопросам жилищного обеспечения, затрагивающим несколько субъектов Российской Федерации, когда закрепленное жилье находится на территории одного субъекта, а ребенок проживает с законным представителем на территории другого субъекта Российской Федерации, либо выявлен как оставшийся без попечения родителей и взят под опеку в одном субъекте, а проживает в другом и т.п.

При этом расходы субъектов Российской Федерации, добросовестно исполняющих свои расходные обязательства перед сиротами, не компенсируются теми субъектами РФ, которые не организуют эффективное решение жилищной проблемы на своей территории, так как механизм разрешения таких разногласий на федеральном уровне не создан.

Проблемой является и механизм строительства и закупки жилья в специализированный жилищный фонд для детей-сирот, единого федерального контроля за обеспечением формирования специализированного жилищного фонда в РФ не создано, при том, что субсидия из федерального бюджета на его создание предусмотрена и выплачивается субъектам Российской Федерации. Имеются субъекты Российской Федерации, на территории которых отсутствует вторичный жилой фонд, а первичное строительство не ведется ввиду незаинтересованность в строительстве таких домов застройщиков, соответствующая политика мотивации в субъектах Российской Федерации не проводится. В результате органы опеки и попечительства, которые ведут списки льготников, не решают вопросы планирования и строительства специализированного жилищного фонда, принятие решений о предоставлении жилья часто в субъектах Российской Федерации отнесено на уровень органов местного самоуправления, а вопросы строительства и приобретения жилья решают уполномоченные органы исполнительной власти субъекта Российской Федерации, т.е. единое государственное полномочие по жилищному обеспечению расщепляется  в субъектах Российской Федерации между различными органами и уровнями власти, не ответственных между собой. Такой механизм должен быт оптимизирован.  

Изменения федерального законодательства в части допустимости участия в торгах единственного поставщика, также не являются единственным решением данной проблемы. В субъектах Российской Федерации, в которых ведется первичное строительстве специализированного жилищного фонда, часто такое строительство представляет собой возведение одного дома, заселяемого лицами из числа сирот, т.е. реализуется анклавное поселение, что не отвечает целям реализации ФЗ № 159-ФЗ в редакции ФЗ № 15-ФЗ в части обеспечения социальной адаптации таких граждан в обществе.

При существующей задолженности по жилищному обеспечению сирот часто в субъектах Российской Федерации даже не используется предоставляемая федеральная субсидия для формирования специализированного жилищного фонда для детей-сирот, поскольку в субъектах Российской Федерации не проводится соответствующая работа по формированию предложений на рынке жилья для их участия в процессе приобретения и строительства в фонд специализированного жилья для сирот. При этом меры ответственности для субъектов Российской Федерации не предусматриваются, за исключением существенных издержек бюджета, которые возникают вследствие судебных разбирательств по искам сирот о предоставлении им жилья и штрафов в рамках исполнительного производства судебных решений, которые не могут быть исполнены вследствие отсутствия специализированного жилищного фонда. 

Следующая проблема – ведение централизованного учета льготников.

Порядок учета, требования к такому учету (списку), документы для включения в список – определяются законодательством каждого субъекта РФ, и отличаются друг от друга. Необходим единый порядок ведения списка и учета льготников, механизм передачи дел по учету из одного субъекта РФ в другой, и в целом, формирование единой федеральной базы льготников (электронной площадки), для взаимообмена субъектами РФ информацией, разрешения межсубъектных разногласий, обеспечения федерального контроля за ситуациями в субъектах РФ и контроля за эффективностью использования средств на формирование специализированного жилищного фонда. 

Ввиду формирования в субъектах РФ задолженности по жилищному обеспечению детей-сирот, лиц из их числа, которая в среднем может быть ликвидирована через 2-5-7 лет по разным субъектам РФ, не реализуется предусмотренный новым порядком жилищного обеспечения механизм немедленного предоставления жилья по достижении детьми 18-летнего возраст и обеспечения их социальной адаптации в обществе. Это нивелирует значение срочного договора найма специализированного жилого помещения, который заключается на первые пять лет, увеличивает срок социальной адаптации для льготников, по сути социальное сопровождение при несвоевременном предоставлении жилья, будет оказываться уже взрослым граждан, что искажает смысл такого социального сопровождения и нарушает логику закона.

Кроме того, несвоевременная реализация сиротами права на жилищное обеспечение приводит к дублированию правозащитной деятельности, увеличивает бюджетные расходы, связанные с судебными издержками и исполнительным производством (сборы, штрафы), помимо административного порядка включения в списки, применяется судебный порядок «ускорения предоставления жилья», т.е. включенные в списки граждане в судах доказывают свое право на предоставление жилья, активизируется роль прокуратуры, выступающей в интересах сирот по искам в судах. Это создает конкуренцию административного порядка учета, учета судебных решений и по сути конкуренцию внутри льготников равной категории.

Поэтому в ближайшее время, должен быть создан механизм отдельной ликвидации существующей задолженности по жилищному обеспечению детей-сирот, с тем чтобы право на плановое обеспечение жильем с социальным сопровождение 18-льтних льготников могло быть реализовано в соответствии с целями и смыслом ФЗ № 159-ФЗ в редакции ФЗ № 15-ФЗ.

Рекомендации:

1. Ввести отдельный механизм ликвидации существующей задолженности в отношении лиц, достигших 23-летнего возраста, на жилищное обеспечение, но не реализовавших свое право. Такой механизм может быть создан по аналогии с жилищным обеспечением ветеранов и инвалидов ВОВ. Это позволит в ближайшее время наладить плановое обеспечение жильем из специализированного жилищного фонда детей-сирот по достижении ими 18 лет немедленно, как это предусмотрено с 1.01.2013 г. новым порядком жилищного обеспечения, и достигать эффекта социализации и социального сопровождения таких нанимателей, что в настоящее время не реализуется, так как формируется очередность предоставления, достигающая в среднем по субъектам РФ от 2-х до 7-и лет.
2. Для лиц из числа сирот, достигших 23 летнего возраста, – разработать механизм сочетания гарантии жилищного обеспечения, предусмотренной ст. 8 ФЗ № 159-ФЗ, и гарантии материнского капитала, если такие лица имеют своих несовершеннолетних детей и не обеспечены своевременно жилыми помещениями на дату вступления в силу с 1.01.2013 г. нового порядка жилищного обеспечения сирот, а также эти же категории лиц, которые уже после 1.01.2013 г. не реализовали своевременно право ввиду существующей задолженности по жилищному обеспечению.
3. Разъяснить уполномоченным органам власти субъектов Российской Федерации, в частности органам опеки и попечительства, необходимость формирования административной, не судебной практики, признания права на жилищное обеспечение возрастных сирот в порядке п. 9 ст. 8 ФЗ № 159-ФЗ и п. 2 ст. 4 ФЗ № 15-ФЗ. Такая практика станет возможной и при реализации предложений, указанных в п.1 и п.2 настоящий рекомендаций.
4. Упростить механизм формирования фонда специализированного жилья для детей-сирот, детей, оставшихся без попечения родителей, в субъектах РФ, ввести альтернативные механизму закупок по ФЗ № 44-ФЗ модели: возможность приобретения жилья у единственного поставщика; квотирование доли строящегося жилья частными застройщиками при предоставлении земельных участков под застройку населенных пунктов (такой вариант следует предусмотреть в ЗК и ГрК РФ); введение в процессуальное законодательство обеспечительной меры по резервированию денежных средств бюджета субъекта РФ для обеспечения в текущем году определенного числа льготников из числа сирот.
5. Установить федеральный контроль за планированием, созданием и эксплуатацией специализированного жилищного фонда для детей-сирот, с учетом не только планирования застройки, но и необходимости формирования благоприятной социальной среды для льготников, учета нагрузки на территории субъектов Российской Федерации, перспективного развития территорий населенных пунктов и субъектов Российской Федерации.
6. Ввести ответственность для субъектов Российской Федерации, не обеспечивающих формирование специализированного жилищного фонда в соответствии с количеством льготников в субъекте Российской Федерации для реализации плавного обеспечения сирот незамедлительно по достижении ими 18летнего возраста.
7. Провести мониторинг распределения в субъектах Российской Федерации компетенции между органами власти внутри субъекта Российской Федерации по реализации государственного полномочия жилищного обеспечения сирот, включая ведение списка, формирование специализированного фонда, предоставления жилья, контроля за его использованием, осуществления социального сопровождения нанимателей, обеспечения сохранности закрепленного жилья. В настоящее время такие функции разделены в субъектах Российской Федерации между 2-мя, 3-мя и более органами власти. С учетом проведенного мониторинга оптимизировать модель исполнения такого полномочий с целью повышения его эффективности в субъектах РФ.
8. Установить федеральный список (либо федеральную площадку), позволяющую учитывать льготников по всей территории Российской Федерации, а также разрешать межсубъектные разногласия по вопросам предоставления жилья, включения в списки по новому месту жительства, определению места жительства и места предоставления жилья, выявлению сирот для своевременного информирования о реализации ими права на жилищное обеспечение.
9. Законодательно предусмотреть механизм межсубъектного взаимодействия по вопросам жилищного обеспечения сирот, включая перераспределение финансовых средств при увеличении расходной нагрузки на субъекты РФ, выполняющие обязательства по жилищному обеспечению сирот, пребывающих из других субъектов Российской Федерации, не выполняющих свои обязательства. Аналог такого механизма заложен в п. 19 Положения об организациях для детей-сирот (ПП РФ № 481 от 24.05.2014 г.) – однако пока на практике нет алгоритма и его реализации.
10. Провести мониторинг законодательства субъектов Российской Федерации по вопросам жилищного обеспечения сирот с целью приведения законодательства субъектов Российской Федерации в соответствие с федеральным законодательством, проработать механизм унификации законодательства субъектов РФ в части порядка жилищного обеспечения сирот.
11. Разработать методику для органов опеки и попечительства, уполномоченных органов субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления по вопросам обеспечения сохранения жилых помещений сирот, защиты прав на жилые помещения в целях эффективного использования жилищного фонда – в виде Письма Минобрнауки РФ или Постановления Правительства РФ об отдельных вопросах осуществления органами опеки и попечительства и иными уполномоченными органами полномочий по обеспечению закрепления и сохранности жилых помещений детей-сирот, детей, оставшихся без попечения родителей.
12. Рекомендовать ВС РФ обобщить практику жилищного обеспечения детей-сирот по новому порядку жилищного обеспечения в рамках новелл ФЗ № 15-ФЗ.
13. Исключить из ч. 4 ст. 8 ФЗ № 159-ФЗ такое условие признания невозможности проживания в жилом помещении – как решение суда об отказе в принудительном обмене жилого помещения, находящегося в собственности льготника (лица оставшегося без попечения родителей) и его родителя, лишенного родительских прав. Данная норма была изначально сформулирована ошибочно и на практике не может быть реализована, поскольку действующим гражданским и жилищным законодательством РФ не предусматривается возможность принудительного обмена жилых помещений, находящихся в собственности граждан. Обмен предусмотрен ст. 72 ЖК РФ только для нанимателей по договору социального найма. Мена имущества (глава 31 ГК РФ) может быть только добровольной, механизм принудительной мены не закреплен. Таким образом, если льготник сособственник жилого помещения - нормы ч. 4 ст. 8 ФЗ № 159-ФЗ лишают его возможности даже судебной зашиты и реализации своего права, поскольку обязать принудительно обменять жилое помещение, находящееся в собственности, невозможно, и предоставить в органы учета для включения в список решение суда о принудительном обмене жилого помещения также невозможно, такого решения суда просто не может быть. В этом случае необходимо закрепить механизм отчуждения в пользу субъекта РФ - доли в праве на жилое помещение, принадлежащей ребенку, в квартире, в которой сособственником является родитель, лишенный родительских прав, взамен на предоставление льготнику отдельного жилого помещения по специализированному найму по ст. 8 ФЗ № 159-ФЗ.
14. Необходимо уточнить в гражданском законодательстве РФ понятие места жительства применительно к детям, оставшимся без попечения, а именно привести в соответствие ст. 20 ГК РФ и п. 2 ст. 36 ГК РФ. Место жительства подопечных граждан зависит от места жительства их опекунов и попечителей до достижения детьми 18-летнего возраста, они обязаны проживать вместе со своими попечителями. В то время как по ст. 20 ГК РФ место жительство только малолетних детей (до 14 лет) определяется по месту жительства их законных представителей. Такое разночтение норм ГК РФ приводит на практике к существенным расхождениям в понимании места жительства подопечного и, как следствие, места предоставления ему жилого помещения, по существу органами власти субъектов РФ применяются произвольные подходы в толковании понятия места жительства ребенка. Это создает и ситуации, когда льготник не может реализовать свое право ни в одном из субъектов РФ, которые оспаривают определение на своей территории места жительства подопечного.   

Авторы статьи: 

Толкачева Елена Вячеславовна, к.с.н, доцент кафедры социальной работы и социологии ДВИУ-филиала РАНХиГС

Власова Наталья Сергеевна, заместитель директора Петропавловского филиала РАНХиГС

Пасечник Александр Федорович, к.и.н. доцент Петропавловского филиала РАНХиГС        

Казарова Диана Сергеевна,  к.псих.н., доцент кафедры гуманитарных и естественнонаучных дисциплин Липецкого филиала РАНХиГС

Тарасова Анна Евгеньевна, к.ю.н., доцент кафедры гражданского и предпринимательского права ЮРИУ РАНХиГС

Рехтина Наталья Васильевна, к.с.н., ведущий научный сотрудник Экспертно-аналитического центра РАНХиГС

Материал подготовлен: 2015 г.

1. Главное препятствие к усыновлению детей-материальное положение россиян [Электронный ресурс] / Пресс-выпуск № 246. – Режим доступа: http://wciom.ru/index.php?id=236uid=1503
2. Основные статистические данные по вопросам защиты прав и интересов детей (2009-2014 гг.) [Электронный ресурс] // Уполномоченный при Президенте Российской Федерации по правам ребенка. – М. – 2014. – 6 с. – Режим доступа: http://www.rfdeti.ru/menu/31
3. Российский статистический ежегодник. 2014: Стат.сб.[Электронный ресурс]/Ростат. – М., 2014. – 693 с. – Режим доступа: http://istmat.info/node/46367.
4. Указ Президента РФ от 1 июня 2012 г. N 761 «О Национальной стратегии действий в интересах детей на 2012 - 2017 годы» [Электронный ресурс]. – Режим доступа: http://base.garant.ru/70183566/