2). Установлен разный возраст, до достижения которого обеспечивается социальная адаптация детей-сирот, детей, оставшихся без попечения родителей.

В ФЗ № 442-ФЗ, в ПП № 481 указан возраст лица, до которого осуществляется социальная адаптация – 23 года, в ФЗ № 159-ФЗ – с одной стороны есть ограничение возраста лиц из числа сирот 23 годами (ст. 1 закона), с другой стороны такое ограничение не применяется (п. 3 ст. 6, ст. 8 закона), а продолжение социальной адаптации связано с окончанием обучения, и с окончанием действия договора специализированного найма.

 3). По-разному определены категории лиц, имеющих право на социальную адаптацию, обеспечение социализации, и сами основания, по которым такие лица имеют право на соответствующую помощь:

– помощь в социальной адаптации осуществляется в отношении несовершеннолетних воспитанников организаций для детей-сирот (п. 57 ПП РФ № 481),

– помощь в социальной адаптации осуществляется в отношении лиц из числа детей-сирот, детей, оставшихся без попечения родителей, закончивших пребывание в организациях для детей-сирот до достижения ими 23 летнего возраста (п. 57 ПП РФ № 481). Эта помощь не зависит от того, имеется у выпускника место жительства или нет,

– в социальном обслуживании признаются нуждающимися лица, не достигшие возраста 23 лет и завершившие пребывание в организации для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей только в случае отсутствия у них определенного места жительства (ст. 15 ФЗ № 442-ФЗ). Хотя в ст. 15 ФЗ № 442-ФЗ закрепляются иные общие обстоятельства, которые могут быть отнесены к выпускникам организаций для детей-сирот, например, отсутствие работы и средств к существованию,

– напротив, право на получение содействия в преодолении трудной жизненной ситуации имеют лица из числа детей-сирот,  и детей, оставшихся без попечения родителей, достигшие 18летнего возраста, ставшие нанимателями по договорам специализированного найма до окончания срока договора (п. 6 ст. 8 ФЗ № 159-ФЗ),

–  право на социальное обслуживание возникает при наличии ребенка или детей (в том числе находящихся под опекой, попечительством), испытывающих трудности в социальной адаптации; наличии внутрисемейного конфликта, в том числе с лицами с наркотической или алкогольной зависимостью, лицами, имеющими пристрастие к азартным играм, лицами, страдающими психическими расстройствами; наличии насилия в семье (ст. 15 ФЗ № 442-ФЗ),

– социальное сопровождение предусматривается как содействие в предоставлении медицинской, психологической, педагогической, юридической, социальной помощи, не относящейся к социальным услугам и распространяется на граждан, в том числе родителей, опекунов, попечителей, иных законных представителей несовершеннолетних детей (ст. 22 ФЗ № 442-ФЗ) и осуществляется путем привлечения организаций, предоставляющих такую помощь, на основе межведомственного взаимодействия на основе регламента межведомственного взаимодействия, определяющего содержание и порядок действий органов государственной власти субъекта Российской Федерации в связи с реализацией соответствующих полномочий субъекта РФ в рамках ФЗ № 442-ФЗ (ст. 22, 28 ФЗ № 442-ФЗ).

Следует отметить, что четкого понятия социального сопровождения и его отличия от социального обслуживания (социальных услуг) в ФЗ № 442-ФЗ не имеется, сложности этому вопросу добавляют перечисленные выше разночтения целого ряда нормативных актов. Кроме того, в ряде субъектов РФ имеются специальные нормативные акты, регламентирующие социальное сопровождение лиц из числа детей-сирот по окончании ими организаций для детей-сирот.

Совершенно очевидно, что единого последовательно закрепленного в одном акте механизма социального сопровождения, адаптации детей-сирот, детей, оставшихся без попечения родителей, на сегодняшний день не создано.

4). Еще одно несоответствие связано с определением стоимости либо бесплатности социальной помощи, адаптации, сопровождения для детей-сирот, детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из их числа:

– в ФЗ № 442-ФЗ бесплатно предоставляются социальные услуги несовершеннолетним в форме социального обслуживания на дому, в полустационарной и стационарной формах социального обслуживания,

– в то время как п. 31 ПП РФ № 481 бесплатное питание и проживание обеспечивается выпускникам организаций для детей-сирот в возрасте до 23 лет этими организациями,

– на какой основе, платной или бесплатной осуществляется помощь в преодолении трудной жизненной ситуации лицам из числа детей-сирот, обеспечиваемых жильем из специализированного найма в порядке ст. 6 ФЗ № 159-ФЗ – в законе не определяется, но в данном случае речь идет уже о совершеннолетних гражданах,

– юридическая помощь включена в перечень социальных услуг по ФЗ № 442-ФЗ и оказывается бесплатно только несовершеннолетним, что подтверждается также положениями ст. 10 ФЗ № 159-ФЗ, предусматривающими право на бесплатную юридическую помощь в соответствии с Федеральным законом «О бесплатной юридической помощи в Российской Федерации» для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей. Однако уже в самом ФЗ от 21.11.2011 г. № 324-ФЗ «О бесплатной юридической помощи в РФ» право на бесплатную юридическую помощь закрепляется также за лица из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей (пп. 4 п. 1 ст. 20 ФЗ № 324-ФЗ);

– платная или бесплатная основа социального сопровождения семей, в которых имеются трудности в социальной адаптации детей, случаи насилия в семье; замещающих семей; лиц из числа детей-сирот, и детей, оставшихся без попечения родителей во время проживания в специализированных жилых помещениях на федеральном уровне не регламентирована. 

Таким образом, следует признать достаточную разбросанность, бессистемность норм о социальном обслуживании, социальном сопровождении, помощи в социальной адаптации, содействии в преодолении трудной жизненной ситуации в отношении детей-сирот, детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из их числа, полном государственном обеспечении, что осложняет формирование на уровне уполномоченных органов и организаций согласованного механизма обеспечения социальной адаптации таких лиц. На наш взгляд, указанные нормативные акты требуют приведения в единую систему.

Кроме того, при формировании на уровне субъектов РФ организаций для детей-сирот в соответствии с новыми стандартами по Положению с 1.09.2015 г., деинституционализация имеющихся организаций должна включить в себя и специализацию организаций в области постинтернатного социального сопровождения и оказания услуг в области социальной адаптации выпускников организаций для детей-сирот, социального сопровождения семей, находящихся в трудной жизненной ситуации, оказания социальных услуг и социального сопровождения замещающим семьям. Организация межведомственного взаимодействия должна быть организована на уровне субъектов РФ с учетом профиля организаций для детей-сирот, в т.ч. оказывающих социальное обслуживание и сопровождение, ведомственной принадлежности таких организаций, ведомственной принадлежности органов опеки и попечительства и с учетом разделения соответствующих полномочий между органами опеки и попечительства и организациями.

Новые стандарты организаций для детей-сирот, которым такие организации должны соответствовать, действуют с 1.09.2015 г. Эти стандарты, в случае их должной реализации на практике приведут к формированию качественно новой системы организаций. В то время как Положение об организациях является обязательным, а не рекомендательным, потому необходимы некоторые переходные правила. В противном случае есть опасность применения формального, упрощенного подхода деинституционализации в направлении ликвидации организаций.

Рекомендации

1) Необходимо обеспечение соотношения организаций для детей-сирот, детей, оставшихся без попечения родителей, как формы устройства детей, а также вида их законного представительства, с системой иных организаций для временного размещения, пребывания несовершеннолетних без попечения родителей, но не выполняющих функции законных представителей, а также с организациями, оказывающими различные услуги для детей.

Для достижения указанных результатов необходимо обеспечение соответствия положений следующих нормативных правовых актов: Семейного кодекса РФ, Постановления Правительства РФ от 24 мая 2014 г.  № 481, утвердившего положение об организациях для детей-сирот, ФЗ от 24 июня 1999 г. № 120-ФЗ «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних», ФЗ от 29 декабря 2012 г. № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации», ФЗ от 28.12.2013 г. № 442-ФЗ «Об основах социального обслуживания населения», ФЗ от 24.11.1995 г. «О социальной защите инвалидов в РФ», ФЗ от 24 апреля 2008 г. № 48-ФЗ «Об опеке и попечительстве», ФЗ от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», ФЗ от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», Уголовно–исполнительного кодекса РФ.

2) Необходимо определение единой подведомственности всех организаций для детей-сирот в субъектах РФ одному органу исполнительной власти, например, в ведении которого находятся органы опеки и попечительства с закреплением за отдельными органами власти по профилю (в сфере образования, здравоохранения или социальной политики) некоторых специальных полномочий при необходимости по модели координации.

3) Необходима стратегия развития форм устройства детей-сирот, детей, оставшихся без попечения родителей, в том числе определение направления по какому пути должна идти деинституционализация организаций для детей-сирот, по пути сокращения числа организаций в связи с развитием форм семейного устройства детей-сирот, детей, оставшихся без попечения родителей, использованием технологий по работе с семьей и восстановлению в ней социальных связей, либо по пути изменения видов/типов, качества, структуры организаций.

В настоящее время в ряде субъектов Российской Федерации добиваются формальных показателей по устройству детей в семьи и ликвидации (сокращения) организаций для детей-сирот.

4) По общему правилу, ребенок должен быть помещен в организацию, приближенную к месту его жительства (пребывания). При отсутствии подходящей организации для детей-сирот в месте, приближенном к месту жительства (месту пребывания) выявленного ребенка, оставшегося без попечения родителей, вопрос о его помещении в соответствующую организацию должен решаться на межсубъектном уровне, затрагивая вопросы финансового обеспечения исполнения полномочия по содержанию и воспитанию ребенка в организации, дальнейшее его обеспечение жилым помещение по выходу из организации по месту ее нахождения, что будет считаться местом жительства (пребывания) выпускника на момент окончания пребывания в организации.

6) Необходимо решить вопрос о сохранении за организацией функций законного представителя (попечителя) над подопечным, выбывающим из организации до достижения 18 лет в связи с обучением. Это связано с неопределенностью самого понятия «выбытие из организации для детей-сирот», а также возраста подопечного, до достижения которого организация выполняет в отношении него функции законного представителя. 

Для этого требуется устранить противоречие Положения об организациях для детей-сирот с п. 4 ст.155.1 СК РФ, согласно которому по завершении пребывания ребенка в образовательной организации для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, до достижения им возраста восемнадцати лет исполнение обязанностей опекуна или попечителя этого ребенка возлагается на органы опеки и попечительства. П. 4 ст. 155.1 СК РФ не учитывает особенности реформирования организаций для детей-сирот согласно новому Положению об организациях, и должен быть приведен в единую систему стандартов для соответствующих организаций.

С учетом нового Положения об организациях выбытием из организации для детей-сирот должно быть либо достижение воспитанником 18-летнего возраста либо его семейное устройство в форме, предусмотренной семейным законодательством.

7) Представляется необходимым определить, что такое условия пребывания в организации, приближенные к семейным и дать их единообразное разъяснение на федеральном уровне.

8) Учитывая техническое устройство большинства организаций для детей-сирот, представляется, что создание условий квартирного типа проживания и организация семейного быта не являются простой задачей и, на наш взгляд, требуют разъяснения.

Для понимания признаков, к которым должны быть приведены организации для детей-сирот, необходимо обратиться к ЖК РФ и определению такого объекта жилищных прав, как квартира.

Формирование в организациях для детей-сирот малых групп воспитанников без реконструкции соответствующих помещений квартирного типа не обеспечивает создание условий для семейного воспитания и проживания и не достигает цели реформирования организаций для детей-сирот, необходима комплексная перестройка организаций, а также уточнение положений ЖК РФ о специализированном жилищном фонде, и Постановления Правительства РФ № 481 в части конкретизации требований к жилым помещениям квартирного типа специализированного жилищного фонда организаций для детей-сирот.

8) Необходим механизм действительного сохранения накопленных к моменту выпуска денежных средств, получаемых до совершеннолетия ребенка на его содержания в виде алиментов, пенсий и пособий, которые не должны расходоваться детьми самостоятельно в порядке ст. 26 ГК РФ, учитывая, что в период нахождения в организациях дети находятся на полном государственном обеспечении.  Таким механизмом может являться режим номинального счета в совокупности с механизмом ст. 84 СК РФ - накопление средств на счета, но при соответствующих изменениях указанной статьи. Кроме того, до настоящего времени такой банковский продукт недоступен, поскольку не создан банковскими организациями, кроме Россельхозбанка. Сбербанк существенно опаздывает по срокам создания номинального счета, в то время как реализация положений п. 1 ст. 37 ГК РФ парализована невозможность попечителей открывать номинальные счета.

9) Существенным вопросом при деинституционализации организаций для детей-сирот является определение субъектной принадлежности организаций, и в зависимости от этого понимания пределов полного государственного обеспечения детей-сирот(государственные, муниципальные или частные) и уточнения в этом плане требует п. 26 Положения об организациях (ПП № 481) с учетом ст. 1 ФЗ № 159-ФЗ.

10) Требует уточнения и состав полного государственного обеспечения, поскольку новые стандарты организаций для детей-сирот делают их открытыми, позволяющими подопечным воспитанникам реализовывать возможности образования, досуга, социального развития вне стен организаций, в связи с чем предусматривается посещение клубов, кружков, секций, студий, объединений по интересам, участие в конкурсах, олимпиадах (п. 30, П. 41 Положения), обучение по дополнительным образовательным программам и т.д.

11) Для правильного понимания и применения п. п. 12-14 Положения об организациях, п. 2 ст. 155.1 СК РФ необходимо разъяснение того, что означает «родители, усыновители, опекуны (попечители) не могут исполнять свои обязанности в отношении своих детей», как обязательное условие временного помещения несовершеннолетних в организации для детей-сирот; как и кто уполномочен проверять способность родителей (замещающих родителей) исполнять свои обязанности в отношении детей и обоснованность помещения несовершеннолетних в организации.

Примерная форма соглашения в проекте приказа Минобрнауки РФ не позволяет учесть данные обстоятельства. Следует отметить, обстоятельства, по которым дети, имеющие попечение родителей, иных законных представителей, могут быть помещены в организации для детей-сирот, не исчерпываются и ситуациями, указанными в ФЗ № 120-ФЗ.

Поэтому указание в ФЗ № 120-ФЗ определенных обстоятельств, без конкретизации положений п. 12-14 Положения о организациях, п. 2 ст. 155.1 СК, на наш взгляд, недостаточно. 

12) Необходимо единое законодательное установление механизма и форм социальной адаптации лиц из числа детей-сирот, детей, оставшихся без попечения родителей, выпускников организаций для детей-сирот, определение случаев и пределов обязательного социального сопровождения лиц, достигших 18 лет. В частности, необходимо провести мониторинг необходимости социальной адаптации детей, прекративших пребывание в семейных формах устройства, а также определить обязанных субъектов осуществления такой деятельности, например, перераспределив обязанность между государством и замещающими родителями, включить социальное сопровождение в обязанности приемных семей.

13) Правовой статус социальных гостиниц, помещений, которые могут быть созданы в организации для детей-сирот для выпускников, а также сама модель предоставления проживания и питания в организациях лиц в возрасте от 18 до 23 лет, являются неопределенными. Поскольку проживание обеспечивается комплексно с питанием выпускников, оказанием им необходимой помощи в социальной адаптации, получении жилья и т.п., предпочтительной является модель оформления таких отношений в рамках договора на оказание социальной помощи (услуг) либо в рамках социального сопровождения, но вопрос требует проработки.

14) Социальная адаптация лиц из числа детей-сирот, детей, оставшихся без попечения родителей, помощь им в преодолении трудной жизненной ситуации, не исчерпывается возрастом 23 лет и связана периодом действия договора найма специализированного жилого помещения, который не всегда заключается с гражданами в 18 лет, часто гораздо позднее.     

Необходимо решить проблему соотношения действующего с 1.01.2015 г. ФЗ от 28.12.2013 г. № 442-ФЗ «Об основах социального обслуживания граждан», ФЗ № 159-ФЗ «О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот, детей, оставшихся без попечения родителей» и Положения об организациях для детей-сирот, утвержденного ПП РФ от 24.05.2014 г. № 481 в закреплении механизма социальной адаптации детей-сирот, детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из числа детей-сирот, детей, оставшихся без попечения родителей, выпускников организаций для детей-сирот.

По-разному определены категории лиц, имеющих право на социальную адаптацию, обеспечение социализации, и сами основания, по которым такие лица имеют право на соответствующую помощь:

Следует отметить, что четкого понятия социального сопровождения и его отличия от социального обслуживания (социальных услуг) в ФЗ № 442-ФЗ не имеется.

Необходимо формирование на законодательном уровне, а также на уровне уполномоченных органов и организаций согласованного механизма обеспечения социальной адаптации таких лиц, как дети-сироты, лица из их числа, с учетом предъявления законодательством РФ различных требований к формам устройства подопечных, и различий самих форм по существу.

3. Жилищное обеспечение детей-сирот, детей, оставшихся без попечения родителей

Важное направление в области защиты прав и интересов детей, лишенных родительского попечения, связано с реализацией их права на жилье. Обеспечение жилыми помещениями лиц данной категории является мерой, обеспечивающей и создающей благоприятные условия для развития, обучения, поддержания здоровья и благополучия, а также создания собственной семьи.

В то же время отсутствие жилья негативно сказывается на физическом, духовном и нравственном развитии, социальной адаптации, провоцирует различные формы асоциального поведения и способствует его криминализации. В соответствии с Федеральным Законом от 21 декабря 2006 года N 159-ФЗ «О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей» за детьми-сиротами ранее закреплялось право на обеспечение жилым помещением вне очереди жилой площадью не ниже установленных социальных норм после окончания пребывания в образовательном учреждении или учреждении социального обслуживания, а также в учреждениях всех видов профессионального образования, либо по окончании службы в рядах Вооруженных Сил Российской Федерации, либо после возвращения из учреждений, исполняющих наказание в виде лишения свободы.

С целью эффективности реализации жилищного законодательства в интересах детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, внесены изменения в отдельные законодательные акты РФ в сфере обеспечения данной категории лиц жильем. С 1 января 2013 года вступил в законную силу Федеральный закон от 29 февраля 2012 г. № 15-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской федерации в части обеспечения жилыми помещениями детей сирот и детей, оставшимися без попечения родителей». В соответствии с данными изменениями предусмотрен новый порядок предоставления жилья детям-сиротам и детям, оставшимся без попечения родителей, а также значительно увеличилось количество детей из числа данной категории, подлежащих обеспечением жилыми помещениями. Федеральным законом от 29.02.2012 № 15 – ФЗ предполагается создание специализированного жилищного фонда для обеспечения жильем детей-сирот.

При отсутствии возможности незамедлительного предоставления жилого помещения для решения жилищной проблемы детей-сирот федеральным законодательством не предусматривалась временная мера жилищного обеспечения, и в субъектах Российской Федерации вводились самостоятельно временные формы жилья: постинтернатные блоки при детских домах и школах-интернатах, общежития, социальные гостиницы, дома молодежи, компенсации за наем временного жилья. В соответствии с п. 31 Положения, утв. ПП РФ от 24.05.2014 г. № 481 организация для детей-сирот может разрешать временно бесплатно проживать и питаться в организации лицам из числа детей, завершивших пребывание в организации для детей-сирот, но не старше 23 лет. Это также временная мера, обеспечивающая жилищную потребность выпускников организаций для детей-сирот до предоставления им постоянного жилья.

Реализация нового порядка жилищного обеспечения детей-сирот, детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из их числа, действующего с 1.01.2013 г. выявило целый ряд проблем, значительное число которых является следствием:

– неправильной правоприменительной практики в субъектах РФ,

– несоответствий между законодательством субъектов РФ и действовавшими в разные периоды времени федеральным актам – ЖК РСФСР, ЖК РФ, ФЗ № 159-ФЗ «О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей»,

– наличием противоречий между ЖК и ФЗ № 159-ФЗ (по основаниям признания нуждаемости в предоставлении жилья) и их отдельного друг от друга (несистемного) применения в субъектах РФ,

– отсутствия учета сирот на местах и порядка их выявления органами опеки и попечительства,

– отсутствия на местах системы контроля за выявлением сирот, нуждающихся в предоставлении им жилья, своевременного их информирования о праве на жилищное обеспечение и предоставлением жилья сиротам во внеочередном порядке,

– отсутствия методики сохранения органами опеки и попечительства жилищных прав детей-сирот на имеющееся у них жилье, жилье их родителей, родственников,

–  не закрепления на уровне законодательства понятного механизма сохранности жилых помещений, права на которые имелись у детей-сироти системы контроля за обеспечение сохранности и закреплением жилых помещений, прав на них,

– отсутствия практики управления имуществом несовершеннолетних ввиду существования длительное время распределительной системы жилищного обеспечения,

– наличие противоречий в гражданском и жилищном законодательстве РФ, регулирующих вопросы собственности и вещных прав на жилые помещения (ст. 292 ГК РФ, ст. 31 ЖК РФ).

Продолжение в Части 4