1. Проблемы устройства детей-сирот, детей, оставшихся без попечения родителей» и развитие системы государственной поддержки детей-сирот, детей, оставшихся без попечения родителей в РФ

В современном обществе проблемы защиты детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, возникают вследствие различных причин. Во-первых, дети имеют в определенной степени ограниченные возможности в самостоятельном конструировании оптимальных для своей жизнедеятельности и развития условий среды. Это связано как с биологическими, так и психическими особенностями детского возраста. Во-вторых, дети рассматриваются как потенциал, социальный резерв, призванный в будущем обеспечивать стабильность и развитие общества. В-третьих, в отношении детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, сформировано множество стигм, негативно влияющих на социальное положение данной категории, особенно тяжело в этом плане детям-инвалидам.  Все это обуславливает необходимость в формировании и развитии эффективных механизмов, поддерживающих благоприятные условия для реализации интересов детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей.

По данным, представленным Уполномоченным по правам человека Российской Федерации [2], в 2014 году численность детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, составила 498071 человек. При этом наблюдается динамика снижение численности детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, в России и по результатам прогноза можно ожидать продолжение указанной тенденции (Рис.1).

Рисунок 1. Динамика численности детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей в 2009-2014 годах.

По рисунку можно отметить резкое сокращение численности детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, в 2013 году, что в некоторой степени может быть связано со вступлением в силу Указа Президента Российской Федерации от 28 декабря 2012 года № 1688 «О некоторых мерах по реализации государственной политики в сфере защиты детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей» [4]. Таким образом, в 2014 году количество выявленных детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, составило 61621 человек [2], что в 2,2 раза ниже аналогичных показателей 2004 года и является самым низким значением за весь современный период существования Российской Федерации.

Одним из важных направлений государственной политики по защите детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей является решение вопросов их жизнеустройства. При этом приоритетными формами устройства детей являются семейные, а помещение ребенка в интернатные учреждения рассматривается как вынужденная временная мера. В то же время успешность семейного устройства детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, подвержена сильной дифференциации по формам и зависит, в первую очередь, от политических, нормативных и социокультурных факторов.

Так в период с 1993 года по 2014 год российскими гражданами было усыновлено 186326 детей. Минимальное количество усыновленных детей – 6565 человек – наблюдалось в 2012 году, максимальное количество – 14179 человек – в 1994 году. С 2007 года наблюдается снижение численности усыновляемых гражданами РФ детей. В то же время, в эмпирических исследованиях, основанных на социологических опросах мнения населения, проведенных ВЦИОМ в 2005, 2013, 2015 годах в России, отмечалось, что по мнению опрошенных основной причиной нежелания усыновлять детей является недостаточный уровень доходов: «Размышляя над условиями, которые позволили бы усыновить ребенка, россияне чаще всего указывают наличие в семье материального достатка (15% россиян, в 2005 году об этом упоминали существенно чаще − 31%). Важными факторами также признаются отсутствие своих детей (10%), хорошие жилищные условия (8%) и наличие государственной поддержки (8%). Для 3% усыновление возможно в том случае, если это ребенок родных или хороших знакомых. Менее значимые факторы − наличие желания и свободного времени (2%), состояние здоровья ребенка и самих усыновителей, согласие членов семьи, наличие полной семьи (по 1%). 13% отмечают, что усыновление для них невозможно ни при каких условиях» [1].

Для оценки степени влияния уровня благосостояния населения на численность усыновляемых российскими гражданами детей были взяты данные об отношении величины прожиточного минимума к средней заработной плате в стране за период с 2005 по 2013 годы. Корреляционный анализ показал, что связь между количеством усыновляемых детей и отношением величины прожиточного минимума к средней заработной плате в стране в период с 2005 по 2013 годы обратная слабая (коэффициент корреляции Пирсона составляет-(-0,40)). Это указывает на тот факт, что в данный период уровень благосостояния населения России не оказывает существенного влияния на количество усыновляемых гражданами Российской Федерации детей. Показательным является 2007 год, в котором было зафиксировано самое большое с 2005 года количество усыновленных гражданами Российской Федерации детей, при этом отношение величины прожиточного минимума к средней заработной плате по стране в 1,16 раз было ниже аналогичного показателя 2012 года, в котором зафиксирована самый низкий уровень усыновления детей гражданами Российской Федерации начиная с 1993 года. При этом хочется отметить, что данный период взят поскольку с 2005 года показатель отношения величины прожиточного минимума к средней заработной плате имеет значения превышающие значения 1993 и всех последующих лет включая 2004 год. Таким образом, опираясь на полученные аналитические данные, можно поставить под сомнение положительное влияние уровня экономического благосостояния населения на рост усыновления детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей российскими гражданами. В то же время в ситуации снижения благосостояния населения Российской Федерации дополнительная государственная социально-экономическая поддержка семей, усыновивших детей, может оказаться стимулирующим на усыновление фактором.

Что касается усыновления детей иностранными гражданами, то в 2014 году зафиксировано рекордно низкое с 1993 года количество усыновленных детей. В то же время, корреляционный анализ показал наличие сильной связи, между снижением количества детей, усыновляемых иностранными гражданами,  и ростом числа детей, устраиваемых на возмездное опекунство в приемные российские семьи (коэффициент корреляции Пирсона – (-0,77)). За весь период существования в Российской Федерации института возмездного опекунства в приемную семью в общей сложности передано 162557 детей.  Максимальное количество детей – 21388 человек – было устроено в приемную семью в  2008 году, при этом значительный прирост численности детей, переданных на воспитание в приемные семьи наблюдается в 2007 году. На протяжении последующих 7 лет численность детей, передаваемых на воспитание в приемные семьи существенно колеблется с падением в 2012 году до минимального за 7 лет значения − 13055 детей с последующим возрастанием [3].  В то же время, численность детей, устроенных в семьи на условиях безвозмездного опекунства (попечительства) с 2007 года стремительно сокращается. Так, относительно значения 2007 года в 2014 году  количество детей, устроенных в семьи на условиях безвозмездного опекунства (попечительства), сократилось в 2,73 раза. Динамика изменения численности безвозмездно опекаемых детей с 1993 по 2014 годы сильно коррелирует с динамикой изменения количества выявленных детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей (коэффициент корреляции Пирсона равен 0,965). То есть в условиях снижения численности вновь выявленных детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, количество детей, передаваемых на безвозмездное опекунство или попечительства, также снижается. Данная закономерность указывает на слабое стимулирование процессов безвозмездного опекунства (попечительства). В качестве примера, подтверждающего сделанные выводы, рассмотрим динамику устройства детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, на воспитание в приемные семьи. Так, доля детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей детей, устроенных в приемные семьи, растет и в 2014 году составила 36,6% от общего количества детей, устроенных в семьи (См. Рис. 2).

Рисунок 2. Доля детей, переданных на воспитание в приемные семьи в общей численности детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, устроенных в семью в Российской Федерации

Таким образом, можно указать на один из существенных недостатков выбранной стратегии устройства детей– ориентацию деинституционализации сиротства на активное развитие института приемной семьи, что с высокой степенью вероятности не даст стабильных результатов, поскольку концентрация усилий на возмездных формах опекунства осуществляется в ущерб безвозмездному опекунству и усыновлению.

Помимо семейного устройства, дети-сироты и дети, оставшиеся без попечения родителей, могут быть временно размещены в интернатных учреждениях, до момента их устройства в семью. По данным регрессионного анализа в период с 2000 по 2013 годы наиболее интенсивно влияние на численность детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, находящихся в интернатных учреждениях, оказало функционирование в России института приемной семьи. В данном случае коэффициент регрессии фактора функционирования института приемной семьи равен -1,01 и превышает по интенсивности влияние факторов наличия других институтов: безвозмездного и возмездного опекунства, а также  усыновления. Следует отметить, что доля детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, находящихся в интернатных учреждениях, в последние годы сокращается, в то же время доля детей-сирот, устроенных в приемные семьи – растет. Эти формы содержания и воспитания схожи в том, что деятельность по уходу и воспитанию детей в обоих случаях оплачивается государством, при этом затраты на воспитание детей в приемных семьях, безусловно, ниже затрат на содержание ребенка в интернатных учреждениях. 

В таблице 1 отражены результаты сравнительного анализа долей детей, находящихся в интернатных учреждениях, детей, находящихся под безвозмездным опекунством (попечительством) и усыновленных, а также детей, переданных в приемные семьи, за период с 1991 по 2013 годы [3].

Таблица 1.  Распределение долей детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, по различным формам устройства от общей численности детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, в %

В Указе Президента РФ от 1 июня 2012 г. № 761 ««О национальной стратегии действий в интересах детей на 2012-2017 годы» отмечается успешность государственной политики стимулирования граждан к семейному устройству детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, которая привела к значительному сокращению числа детей, воспитывающихся в учреждения интернатного типа [4]. В то же время, по данным таблицы 1, мы видим, что в период с 1991 года доля детей, находящихся на государственном обеспечении (в интернатных учреждениях и в приемных семьях) существенно не меняется. Уменьшение численности детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, находящихся в интернатных учреждениях, происходит преимущественно за счет развития в России института приемных семей. В то же время с 1991 года в Российской Федерации так и не удалось сформировать эффективные механизмы стимулирования безвозмездного опекунства детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей.

В качестве аргумента, проведем сравнительный анализ данных об усыновлении и устройстве детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, в опекунские семьи на безвозмездной основе в некоторых регионах-субъектах Российской Федерации за 2014 год. В указанный период наибольший процент детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, устроенных в семью на безвозмездное опекунство (попечительство) наблюдался в Республике Ингушетия – 91%; в Чеченской Республике – 92,2%;  в Республике Дагестан – 82,3%. Наименьшее количество детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, устроенных на возмездное опекунство по договору о приемной семье – 0% в Республике Ингушетия, 0,4% – в Чеченской Республике, 0,6% – в Республике Дагестан. При этом, Республика Дагестан в 2014 году стояла на 29 из 85 мест по количеству выявленных детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей. Таким образом, мы видим значимость социокультурных факторов (традиций и ценностей безвозмездного опекунства) в решении проблем семейного устройства детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей. Соответственно, в качестве значимого направления совершенствования государственной политики в области защиты детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, должна стать выработка национальной стратегии формирования культуры усыновления и опекунства над детьми-сиротами и детьми, оставшимися без попечения родителей.

На учете в органах опеки и попечительства Липецкой области состоит 4143 ребенка-сироты и детей, оставшихся без попечения родителей.  В замещающих семьях воспитываются 3183 детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей или 76,8 % от общего количества детей данной категории. Из них в семьях усыновителей воспитывается 467 детей, под опекой (попечительством) – 2021 детей, в приемных семьях – 695 детей. Основными причинами сиротства стало лишение родительских прав, ограничения в родительских правах, уклонение родителей от воспитания, нахождение родителей в местах лишения свободы, согласие родителей на усыновление. По причине смерти родителей выявлено 70 детей (23,5 %), по причине болезни родителей 27 детей (9,1%).

Соответственно, в качестве значимого направления совершенствования государственной политики в области защиты детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, должна стать выработка национальной стратегии формирования культуры усыновления и опекунства над детьми-сиротами и детьми, оставшимися без попечения родителей.

Кроме этого, должна быть организована профессиональная методическая работа с органами опеки и попечительства, которые непосредственного занимаются вопросами устройства детей-сирот, детей, оставшихся без попечения родителей, разработана методика дифференциации моделей устройства детей-сирот, позволяющая ответить на вопросы - когда необходимо устройство ребенка на родственную опеку/попечительства с учетом статуса родных родителей, характера и продолжительности обстоятельств не осуществления  ими родительского попечения, либо выбор постоянной замещающей семьи, влияние отсутствия или наличия родственников у ребенка, особенности физического, психического статуса несовершеннолетнего, его возраст и т.п.

Важным направлением является правовое регулирование межведомственного и межсубъектного механизма взаимодействия (между органами власти субъектов РФ) по вопросам осуществления контроля за формой устройства, установленной ребенку в одном субъекте РФ, но перемещаемой в другой субъект РФ (смена места жительства, места пребывания опекуном/приемными родителями и т.п.), введение в российское законодательство условий контроля за перемещением по территории РФ опекунов (попечителей), приемных (патронатных) семей, а также соблюдением ими исходных условий, при которых в интересах детей, была установлена опека (создана приемная, патронатная семья) в одном субъект РФ, с тем чтобы перемещение замещающей семьи не нарушало интересы детей, для попечения над которыми такая форма была установлена, исключала ситуации улучшения опекунами (приемными родителями) своей жизненной ситуации в противоречие с интересами детей.

Отсутствие в настоящее время такого механизма контроля, а также общих требований на федеральном уровне, приводит к миграции приемных семей, опекунов (попечителей), осуществляющих свои функции возмездно, в другие субъекты РФ, в которых выплаты и иные льготы для приемных семей, опекунов/попечителей выше. Это влечет за собой изменение социальной среды для подопечных, что не всегда в их интересах, осложняет вопросы выявления их места жительства, для того, чтобы в дальнейшем по достижении 18 летнего возраста лицам из числа сирот предоставлять жилье, создает дополнительную нагрузку организационную и финансовую на одни субъекты РФ и снимает ее с других субъектов РФ, при том что единого механизма взаимодействия между субъектами РФ по этим вопросам, в том числе межбюджетных компенсаций, не предусмотрено. Заложниками данных ситуаций становятся дети-сирот, в то время как гарантии их поддержки закреплены на федеральном уровне. 

На уровне государственной политики должна быть разработана стратегия государственной поддержки семьи для различных определенных законодательством видов семьи, в т.ч. замещающей, что позволит сформировать четкие представления о целях, видах и результатах деятельности замещающей семьи (семейно-подобных форм устройства несовершеннолетних-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей) и даст соответствующие ориентиры субъектам РФ. Это потребует корректировки и уточнения понятия «полное государственное обеспечение детей-сирот», предусмотренного в ст. 1 ФЗ№ 159-ФЗ «О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот, детей, оставшихся без попечения родителей», поскольку с учетом существенных различий видов господдержки форм устройства детей-сирот, формируется неодинаковый подход к этому понятию и его составным элементам, а также реализации детьми своего права на полное государственное обеспечение. 

Необходимо обеспечить баланс государственной поддержки родной семье, включая родственную опеку, усыновление, с одной стороны, и семейно-подобным формам устройства (возмездная опека/попечительство, приемная, патронатная семья), с другой стороны. В рамках семейно-подобных форм устройства необходимо проводить четкую дифференциацию с учетом временной или постоянной формы, т.е. с учетом достигаемого результата, в т.ч. по категориям подопечных граждан.

Кроме этого, должна быть организована профессиональная методическая работа с органами опеки и попечительства, которые непосредственного занимаются вопросами устройства детей-сирот, детей, оставшихся без попечения родителей, разработана методика дифференциации моделей устройства детей-сирот, позволяющая ответить на вопросы – когда необходимо устройство ребенка на родственную опеку/попечительства с учетом статуса родных родителей, характера и продолжительности обстоятельств не осуществления  ими родительского попечения, либо выбор постоянной замещающей семьи, влияние отсутствия или наличия родственников у ребенка, особенности физического, психического статуса несовершеннолетнего, его возраст и т.п.

Важным направлением является правовое регулирование межведомственного и межсубъектного механизма взаимодействия (между органами власти субъектов РФ) по вопросам осуществления контроля за формой устройства, установленной ребенку в одном субъекте РФ, но перемещаемой в другой субъект РФ (смена места жительства, места пребывания опекуном/приемными родителями и т.п.), введение в российское законодательство условий контроля за перемещением по территории РФ опекунов (попечителей), приемных (патронатных) семей, а также соблюдением ими исходных условий, при которых в интересах детей, была установлена опека (создана приемная, патронатная семья) в одном субъект РФ, с тем чтобы перемещение замещающей семьи не нарушало интересы детей, для попечения над которыми такая форма была установлена, исключала ситуации улучшения опекунами (приемными родителями) своей жизненной ситуации в противоречие с интересами детей.

Отсутствие в настоящее время такого механизма контроля, а также общих требований на федеральном уровне, приводит к миграции приемных семей, опекунов (попечителей), осуществляющих свои функции возмездно, в другие субъекты РФ, в которых выплаты и иные льготы для приемных семей, опекунов/попечителей выше. Это влечет за собой изменение социальной среды для подопечных, что не всегда в их интересах, осложняет вопросы выявления их места жительства, для того, чтобы в дальнейшем по достижении 18 летнего возраста лицам из числа сирот предоставлять жилье, создает дополнительную нагрузку организационную и финансовую на одни субъекты РФ и снимает ее с других субъектов РФ, при том что единого механизма взаимодействия между субъектами РФ по этим вопросам, в том числе межбюджетных компенсаций, не предусмотрено. Заложниками данных ситуаций становятся дети-сирот, в то время как гарантии их поддержки закреплены на федеральном уровне. 

На уровне государственной политики должна быть разработана стратегия государственной поддержки семьи для различных определенных законодательством видов семьи, в т.ч. замещающей, что позволит сформировать четкие представления о целях, видах и результатах деятельности замещающей семьи (семейно-подобных форм устройства несовершеннолетних-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей) и даст соответствующие ориентиры субъектам РФ. Это потребует корректировки и уточнения понятия «полное государственное обеспечение детей-сирот», предусмотренного в ст. 1 ФЗ№ 159-ФЗ «О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот, детей, оставшихся без попечения родителей», поскольку с учетом существенных различий видов господдержки форм устройства детей-сирот, формируется неодинаковый подход к этому понятию и его составным элементам, а также реализации детьми своего права на полное государственное обеспечение. 

Необходимо обеспечить баланс государственной поддержки родной семье, включая родственную опеку, усыновление, с одной стороны, и семейно-подобным формам устройства (возмездная опека/попечительство, приемная, патронатная семья), с другой стороны. В рамках семейно-подобных форм устройства необходимо проводить четкую дифференциацию с учетом временной или постоянной формы, т.е. с учетом достигаемого результата, в т.ч. по категориям подопечных граждан.

Продолжение в Части 2