В последние годы в России были приложены серьезные усилия по модернизации методов управления общественными финансами. Можно выделить три импульса (зарождение, становление, развитие) к развитию межбюджетных отношений в стране, которые нашли свое отражение в концептуальных документах, регулирующих среднесрочное развитие в данной сфере.
В современных условиях в результате снижения доходов бюджетов регионального и местного уровней Российской Федерации и увеличения диспропорций между регионами и муниципальными образованиями одной из ключевых проблем становится проблема сбалансированности консолидированных бюджетов субъектов и муниципальных образований Российской Федерации. В целях обеспечения сбалансированности как на региональном, так и на местном уровнях, предусматривается предоставление межбюджетных трансфертов из федерального и региональных бюджетов бюджетам других уровней государственной власти.
Межбюджетные трансферты выполняют очень важную роль для бюджетного процесса и экономики страны в целом. Межбюджетные трансферты позволяют финансировать государственные расходы, они создают стимулы и механизмы, повышающие уровень подотчетности, которые оказывают положительное влияние на состояние финансового менеджмента, эффективность и справедливость предоставления государственных услуг, а также на общий уровень подотчетности государства перед гражданами. При этом чаще всего финансирование идет с вышестоящего уровня власти на уровень более низкий: от федерального бюджета (федеральный уровень) на уровень регионального бюджета (государственный уровень) и от регионального бюджета на уровень бюджета местного самоуправления (местный уровень).
Вместе с тем в Российской Федерации современный этап развития взаимоотношений между органами власти всех уровней по вопросам оказания государственных услуг требует дальнейшего совершенствования межбюджетных отношений и повышения эффективности управления государственными и муниципальными финансами.
Создание современной системы государственных финансов в Российской Федерации происходило в течение последних 15 лет. Наиболее значимые вехи развития системы можно отследить по ключевым документам, оказавшим серьезное влияние на выбор вектора дальнейшего развития государственных финансов: Бюджетный кодекс Российской Федерации, Программа развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 года; Концепция реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004-2006 годах; Программа Правительства Российской Федерации по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2012 года и ряд других.
Основные направления развития, изложенные в Программе Правительства Российской Федерации по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2012 года, затрагивали следующие аспекты:
долгосрочная сбалансированность и устойчивость бюджетной системы Российской Федерации;
совершенствование разграничения полномочий и организация деятельности публично-правовых образований;
переход к программной структуре расходов бюджетов;
оптимизация функций государственного (муниципального) управления и повышение эффективности их обеспечения;
повышение эффективности предоставления государственных (муниципальных) услуг;
реформирование системы бюджетных платежей;
и прочие.
К основным направлениям оценки деятельности органов исполнительной власти относят: экономику, доходы населения, труд и занятость, демографию и здравоохранение, образование, обеспечение граждан жильем, жилищно-коммунальное хозяйство, создание благоприятной и безопасной среды проживания.
Межбюджетные трансферты предоставляются при условии соблюдения соответствующими органами государственной власти бюджетного законодательства Российской Федерации и законодательства Российской Федерации о налогах и сборах. Более подробно условия предоставления отражены в ст. 130, 136, 142 Бюджетного кодекса Российской Федерации.
Рисунок 1. Использование разных видов межбюджетных трансфертов в Российской Федерации, % общей величины расходов федерального бюджета [1]
Как видно на рисунке 1, основным видом межбюджетных трансфертов в России являются межбюджетные трансферты общего характера бюджетам субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. Планируется, что к 2015 году общая доля межбюджетных трансфертов снизится (относительно только федерального бюджета).Среди причин сокращения объема трансфертов являются, в том числе следующие:
с 2012 года не предусматривается предоставление субсидий на капитальный ремонт и ремонт автомобильных дорог общего пользования административных центров субъектов Российской Федерации, а также на капитальный ремонт и ремонт дворовых территорий многоквартирных домов, проездов к дворовым территориям многоквартирных домов административных центров субъектов Российской Федерации;
с 2012 года обеспечение выплаты на содержание ребенка в семье опекуна и приемной семье, на обеспечение мер социальной поддержки реабилитированных лиц будет осуществляться за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации.
Рисунок 2. Удельный вес объема субсидий в общем объеме государственной программы, 2012 год [1]
На рисунке 2 можно увидеть основные направления предоставления субсидий по государственным программам в 2012 году. Рисунок показывает удельный вес объема субсидий в общем объеме государственной программы, основным видом межбюджетных трансфертов.
В 2013 году оценка эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации проведена в соответствии с методикой, утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 3 ноября 2012 г. № 1142 «О мерах по реализации Указа Президента Российской Федерации от 21 августа 2012 г. № 1199 «Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации». [2]
В целях совершенствования методики оценки эффективности Минрегионом России в 2013 году изданы 7 постановлений и распоряжение Правительства Российской Федерации.
В результате в течение 2013 года Минрегионом России подготовлены проекты постановления Правительства «О внесении изменений в перечень индивидуальных показателей для оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации».
В результате перечень индивидуальных показателей для оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации был дополнен показателями по следующим направлениям [3]:
уровень стабильности в сфере межнациональных и межконфессиональных отношений:
Физическая культура и спорт.
В 2014 году были изданы постановление Правительства Российской Федерации (от 5 апреля 2014 г. № 270) и Указ Президента Российской Федерации (от 2 мая 2014 г. № 294).
Оценка эффективности характеризует конечные результаты и отражает ключевые сферы деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации по созданию условий для сбалансированного социально-экономического развития соответствующих территорий, включая в качестве основного критерия уровень гражданской поддержки и одобрения данной деятельности.
Для показателей экономического и социального развития рассчитываются сводные индексы, которые являются комбинацией среднегодовых значений (уровня) и темпов роста (динамики) показателей в 2011-2013 годах. Именно динамика характеризует эффективность деятельности региональных органов исполнительной власти, их способность достигать и поддерживать высокий уровень развития.
В формуле оценки эффективности на развитие экономики приходится 50% совокупного удельного веса показателей оценки эффективности, на развитие социальной сферы – 30%, на результаты опросов населения – 20%.
По итогам оценки эффективности за 2013 года Республика Татарстан не только смогла сохранить лидерство, но и значительно нарастила свое преимущество перед остальными регионами. В число субъектов Российской Федерации с наилучшими значениями оценки эффективности также вошли Тюменская область (2-е место), Ханты-Мансийский автономный округ – Югра (3-е место), Воронежская область (4-е место), Чеченская Республика (5-е место), Ямало-Ненецкий автономный округ (7-е место), Московская, Белгородская и Курская области (9, 14 и 16-е места соответственно), Республика Ингушетия (17-е место), Новосибирская область (18-е место).
Лидерами по уровню и динамике развития экономики в трехлетнем периоде стали республики Башкортостан, Татарстан, Саха (Якутия), Краснодарский край, Нижегородская и Самарская области. Наименьшие результаты за три года в сфере экономического развития показали Кабардино-Балкарская Республика, Республика Карелия, Владимирская, Волгоградская, Тверская и Курганская области.
По уровню развития социальной сферы лидирующие позиции занимают г. Москва, Ханты-Мансийский автономный округ – Югра и Ямало-Ненецкий автономный округ. По уровню и динамике социального развития наибольших результатов достигли Республика Ингушетия и г. Санкт-Петербург. Еврейская автономная область, Курганская, Омская области, Ненецкий автономный округ при низком уровне развития социальной сферы за три года не смогли значительным образом улучшить показатели социального развития.
Наиболее высокую оценку граждан в 2011-2013 годах получили органы исполнительной власти Чукотского и Ямало-Ненецкого автономных округов, Чеченской Республики, наименьшую – республик Дагестан, Северная Осетия – Алания и Новгородской области.
Наибольшее одобрение граждан в 2013 году вызывала деятельность глав Кемеровской области (81,7% респондентов), Чукотского (70,2%) и Ямало-Ненецкого (70,9%) автономных округов.
Улучшили свои позиции в 2013 году и вошли в число 20 регионов-лидеров Республика Саха (Якутия) (6-е место), Астраханская область (8-е место), Республика Башкортостан (10-е место), Сахалинская и Тамбовская области (11 и 12-е места), Республика Марий Эл (13-е место), Нижегородская и Липецкая области (15 и 19-е места), Чувашская Республика (20-е место).
По итогам 2013 года выбыли из числа 20 регионов-лидеров Республика Хакасия, Краснодарский и Ставропольский края, Брянская, Рязанская, Калужская, Ленинградская и Магаданская области, Ненецкий автономный округ. Существенно снизились позиции Алтайского края (61-е место) и Костромской области (67-е место).
Наименьшие значения оценки эффективности по итогам 2013 года получили органы исполнительной власти Кабардино-Балкарской Республики (80-е место), Республики Карелия (81-е место), Еврейской автономной области (82-е место) и Курганской области (83-е место).
В целом за 2013 год улучшили свои позиции 39 субъектов Российской Федерации, 40 – ухудшились, 4 – не изменились [3].
В результате рассмотрения системы организации межбюджетных трансфертов в Российской Федерации можно отметить наличие ряда серьезных недостатков [4]:
недостаточная прозрачность и формализация выделения средств;
невозможность адекватной оценки региональных приоритетов федеральными органами исполнительной власти;
несвоевременность предоставления финансовых ресурсов и, как следствие, невозможность качественного и полного их использования с максимальной эффективностью;
отсутствие целевых ориентиров (контрольных показателей) на плановый период 5-10 лет на федеральном уровне и, как следствие, для субъектов Российской Федерации, регламентируемых федеральным центром, приводит к тому, что получение субсидий плохо прогнозируется региональными властями;
порядок работы с целевыми остатками, требующий возврата данных средств в федеральный бюджет, создает предпосылки того, что субъекты Российской Федерации заинтересованы в освоении выделяемых средств до конца текущего финансового года независимо от эффективности такого освоения;
в результате упразднения Министерства регионального развития Российской Федерации в сентябре 2014 года остается открытым вопрос о дальнейшем администрировании мониторинга оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации;
невозможность проконтролировать эффективность использования полученных средств и/или оценить необходимость их дальнейшего предоставления.
Продолжение в Части 2
