Кроме этого, должна быть организована профессиональная методическая работа с органами опеки и попечительства, которые непосредственного занимаются вопросами устройства детей-сирот, детей, оставшихся без попечения родителей, разработана методика дифференциации моделей устройства детей-сирот, позволяющая ответить на вопросы – когда необходимо устройство ребенка на родственную опеку/попечительства с учетом статуса родных родителей, характера и продолжительности обстоятельств не осуществления  ими родительского попечения, либо выбор постоянной замещающей семьи, влияние отсутствия или наличия родственников у ребенка, особенности физического, психического статуса несовершеннолетнего, его возраст и т.п.

Важным направлением является правовое регулирование межведомственного и межсубъектного механизма взаимодействия (между органами власти субъектов РФ) по вопросам осуществления контроля за формой устройства, установленной ребенку в одном субъекте РФ, но перемещаемой в другой субъект РФ (смена места жительства, места пребывания опекуном/приемными родителями и т.п.), введение в российское законодательство условий контроля за перемещением по территории РФ опекунов (попечителей), приемных (патронатных) семей, а также соблюдением ими исходных условий, при которых в интересах детей, была установлена опека (создана приемная, патронатная семья) в одном субъект РФ, с тем чтобы перемещение замещающей семьи не нарушало интересы детей, для попечения над которыми такая форма была установлена, исключала ситуации улучшения опекунами (приемными родителями) своей жизненной ситуации в противоречие с интересами детей.

Отсутствие в настоящее время такого механизма контроля, а также общих требований на федеральном уровне, приводит к миграции приемных семей, опекунов (попечителей), осуществляющих свои функции возмездно, в другие субъекты РФ, в которых выплаты и иные льготы для приемных семей, опекунов/попечителей выше. Это влечет за собой изменение социальной среды для подопечных, что не всегда в их интересах, осложняет вопросы выявления их места жительства, для того, чтобы в дальнейшем по достижении 18 летнего возраста лицам из числа сирот предоставлять жилье, создает дополнительную нагрузку организационную и финансовую на одни субъекты РФ и снимает ее с других субъектов РФ, при том что единого механизма взаимодействия между субъектами РФ по этим вопросам, в том числе межбюджетных компенсаций, не предусмотрено. Заложниками данных ситуаций становятся дети-сирот, в то время как гарантии их поддержки закреплены на федеральном уровне. 

На уровне государственной политики должна быть разработана стратегия государственной поддержки семьи для различных определенных законодательством видов семьи, в т.ч. замещающей, что позволит сформировать четкие представления о целях, видах и результатах деятельности замещающей семьи (семейно-подобных форм устройства несовершеннолетних-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей) и даст соответствующие ориентиры субъектам РФ. Это потребует корректировки и уточнения понятия «полное государственное обеспечение детей-сирот», предусмотренного в ст. 1 ФЗ№ 159-ФЗ «О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот, детей, оставшихся без попечения родителей», поскольку с учетом существенных различий видов господдержки форм устройства детей-сирот, формируется неодинаковый подход к этому понятию и его составным элементам, а также реализации детьми своего права на полное государственное обеспечение. 

Необходимо обеспечить баланс государственной поддержки родной семье, включая родственную опеку, усыновление, с одной стороны, и семейно-подобным формам устройства (возмездная опека/попечительство, приемная, патронатная семья), с другой стороны. В рамках семейно-подобных форм устройства необходимо проводить четкую дифференциацию с учетом временной или постоянной формы, т.е. с учетом достигаемого результата, в т.ч. по категориям подопечных граждан.

Рекомендации

• необходимо проведение научных исследований с целью выделения культурных традиций, ценностей и норм, влияние на которые позволит сформировать эффективную социокультурную работу с населением по вопросам опекунства и усыновления с учетом этнических, территориальных и экономических особенностей народов, проживающих на территории Российской Федерации. При этом экономическая, правовая, административная, социокультурная, этническая и историческая специфика должна быть изучена в первую очередь в тех регионах, в которых отмечается тенденция к сохранению низкого уровня усыновления и безвозмездного опекунства среди населения;
• необходимо более глубокое изучение и сравнительный анализ федеральных и региональных гарантий и средств поддержки, применяемых к отельным формам устройства детей-сирот (опека/попечительство, возмездная, безвозмездная, приемная семья, патронатная семья, семья усыновителей), с целью выявления и устранения дисбаланса в развитии государственной поддержки семьи и иных форм устройства детей-сирот;
• законодательно регламентировать цели, права, обязанности, ответственность, а также требования к результату деятельности замещающей семьи - семейно-подобной формы устройства, действующей на возмездных началах; а также установить условия для назначения безвозмездной опеки, и опеки (приемной, патронатной семьи), действующей на возмездных началах. В настоящее время ФЗ № 48 ФЗ «Об опеке и попечительстве» не проводит понятного соотношения;
• необходимо разработать в дополнение к положениям ПП РФ от 18.05.2009 г. № 423 «Об отдельных вопросах осуществления опеки и попечительства в отношении несовершеннолетних» типовой договор о приемной семье и договор об установлении опеки/попечительства, в которых предусмотреть все функции и обязанности приемных родителей, опекунов и попечителей, как законных представителей ребенка, включая реализацию и защиту имущественных и неимущественных прав детей, а также ответственность таких представителей согласно ФЗ «Об опеке и попечительстве» в случаях, когда ими заключаются сделки в отношении имущества подопечных без разрешения органа опеки и попечительства, не обеспечивается сохранность имущества детей и т.д.
• обеспечить правовое регулирование межведомственного и межсубъектного механизма взаимодействия для осуществления контроля за формой устройства, установленной для ребенка в одном субъекте РФ, но перемещаемой в другой субъект РФ (смена места жительства, места пребывания опекуном/приемными родителями и т.п.), ввести в российское законодательство условия контроля за перемещением по территории РФ опекунов (попечителей), приемных (патронатных) семей, а также соблюдением ими исходных условий, при которых в интересах детей, была установлена опека (создана приемная, патронатная семья), с тем чтобы перемещение замещающей семьи не нарушало интересы детей, для попечения над которыми такая форма была установлена, исключала ситуации улучшения опекунами (приемными родителями) своей жизненной ситуации в противоречие с интересами детей;
• необходима специальная подготовка квалифицированных кадров для привлечения их в сферу опеки и попечительства, это не только развитие системы дополнительного образования, реализации программ повышения квалификации, профессиональной переподготовки и переобучения работников указанной сферы, но, главным образом, организация магистерских программ для подготовки специалистов органов опеки и попечительства, такие программы должны быть сетевыми или программами двойного диплома, включающими подготовку по одному учебному плану, но на базе преподавания двух разных вузов или факультетов, с обязательным включением юридического факультета и профильного (социология, психология или педагогика);

Реализация данных мероприятий требует действий научного, проектного и правового характера на федеральном уровне, с последующей адаптацией Правительствами субъектов Российской Федерации с учетом региональных особенностей. 

2. Реформа организаций для детей-сирот, детей, оставшихся без попечения родителей. Проблемы осуществления постинтернатного сопровождения детей-сирот, детей, оставшихся без попечения родителей, а также сопровождения детей, окончивших пребывание на семейных формах устройства (опека/попечительство, приемные, патронатные родители)

Постановлением Правительства РФ от 24.05.2014 г. № 481 утверждено новое положение о деятельности организаций для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, и об устройстве в них детей, оставшихся без попечения родителей, которое вступило в силу с 1 сентября 2015.

С одной стороны, функции организаций увеличиваются за счет участия организаций в обеспечении устройства детей-сирот в семейные формы, восстановления связей ребенка с кровной (замещающей) семьей, что должно быть направлено на максимально возможное сокращение сроков пребывания ребенка в организации для детей-сирот.

С другой стороны, организации для детей-сирот должны реформировать свой функционал в направлении его ограничения, чтобы перестать быть для подопечных организациями закрытого типа, выполняющими функции воспитания, содержания, питания, образования, проживания, социального развития и т.п. детей, находящихся в этих организациях, и обеспечить детям максимальные возможности общаться с внешним миром, получать социальное развитие вне стен организации для детей-сирот, находясь в ней при этом под попечением и надзором.

С учетом анализа представленного опыта регионов и организаций для детей-сирот можно выделить следующие правовые аспекты внедрения и реализации нового положения об организациях, а также вопросы и проблемы, которые, на наш взгляд, необходимо системно решать, разъяснять и сопровождать с помощью правовых средств.

1. Для того, чтобы перейти на новые стандарты создания и деятельности организаций для детей-сирот и реализовать требования нового положения должно быть четкое понимание, что такое организация для детей-сирот, детей, оставшихся без попечения родителей, на которую распространяет свое правовое воздействия новое Положение, утвержденное Постановлением Правительства РФ от 24 мая 2014 № 481, а именно:

– какой это вид/форма законного представительства ребенка, всегда ли организация для детей-сирот является законным представителем ребенка, в ней находящегося;

 – какая это форма устройства ребенка, оставшегося без попечения родителей (постоянная, временная), в каком соотношении эта форма устройства находится с другими предусмотренными законодательством РФ формами устройства несовершеннолетних, оставшихся без попечения родителей;

– когда начинается пребывание и когда заканчивается пребывание в этой организации подопечных, в каких случаях пребывание, закрепление в организации связано проживанием в ней ребенка (лица), когда не связано, каковы временные границы ответственности (попечительства) организации над ребенком, в каком возрасте подопечный выбывает из организации, и до какого возраста организация сохраняет обязанности надзора, контроля, содействия и защиты в отношении подопечного (выпускника).

2. Необходимо обеспечение соотношения организаций для детей-сирот, детей, оставшихся без попечения родителей, как формы устройства детей, а также вида их законного представительства, с системой иных организаций для временного размещения, пребывания несовершеннолетних без попечения родителей, но не выполняющих функции законных представителей, а также с организациями, оказывающими различные услуги для детей, в частности:

– построение на законодательном уровне единой соподчиненной системы взаимодействия организаций для детей-сирот (законных представителей подопечных), организаций, обеспечивающих работу с безнадзорными и беспризорными несовершеннолетними, несовершеннолетними, оказавшимися в трудной жизненной ситуации, несовершеннолетними правонарушителями (т.е. организациями, не выступающими законными представителями детей и не являющимися формами их устройства по семейному законодательству РФ),

– выстраивание системы взаимодействия с образовательными и медицинскими организациями, которые согласно новому Положению (ПП РФ № 481), по общему правилу, являются внешними, отдельными организациями от организаций для детей-сирот, 

 – выделение в системе организаций для детей-сирот организаций открытого типа (общее правило) и закрытого типа (как исключение – для детей, страдающих определенными заболеваниями, особенностями развития либо воспитательных организаций для несовершеннолетних-правонарушителей),

– построение системы исполнения наказаний (иных мер воздействия) для несовершеннолетних-правонарушителей и определение их соотношения с организациями для детей-сирот, детей, оставшихся без попечения родителей с установлением четкого механизма полномочий и ответственности законного представительства в отношении таких детей на период исполнения в отношении них мер соответствующего воздействия (исполнения наказания),

– соотношение организаций для детей-сирот с системой организаций социального сопровождения и поставщиками социальных услуг, в случаях совмещения и не совмещения таких функций организациями для детей-сирот, в т.ч. для осуществления постинтернатной адаптации (сопровождения).

3. Следующий важный вопрос – это по какому пути должна идти деинституционализация организаций для детей-сирот, по пути сокращения числа организаций в связи с развитием форм семейного устройства детей-сирот, детей, оставшихся без попечения родителей, использованием технологий по работе с семьей и восстановлению в ней социальных связей, либо по пути изменения видов/типов, качества, структуры организаций?

В настоящее время в ряде субъектов РФ добиваются формальных показателей по устройству детей в семьи и ликвидации (сокращения) организаций для детей-сирот.

Это приводит к следующим проблемам:

– невозможности возврата в организации для детей-сирот, переданных на семейное устройство воспитанников этих организаций, при возникновении вторичного сиротства. Так, не вполне продуманная полная ликвидация организаций для детей-сирот на территории муниципальных образований и даже субъектов РФ без учета проблемы вторичного сиротства, приведет к ситуациям, когда через определенное время устроенные на семейные формы дети, окажутся вновь без попечения родителей, но вернуться в организацию, из которой они были устроены, они не смогут ввиду ее ликвидации;

– концентрация в одних организациях для детей-сирот, за счет объединения из других организаций (ликвидируемых) определенных категорий детей, оставшихся без попечения родителей, которые относятся к трудно устраиваемым группам, взрослые сироты, в возрасте 16-18 лет, дети-инвалиды, дети, с особенностями развития и т.п.

4. Важным вопросом является правильное территориальное планирование организаций для детей-сирот в субъектах РФ и муниципальных образованиях, которое влияет на обеспечение открытости организаций, обеспечение социализации воспитанников и получение ими полноценного образования и развития наравне с родительскими детьми, реализацию организациями новых полномочий по обеспечению устройства детей, выполнению функций контроля и надзора за выбывшими из организаций воспитанниками до достижения ими 18 лет, последующее решение вопроса о жилищном обеспечении детей-сирот, детей, оставшихся без попечения родителей.
5. Спорным является вопрос о сохранении за организацией функций законного представителя (попечителя) над подопечным, выбывающим из организации до достижения 18 лет в связи с обучением. Это связано с неопределенностью самого понятия «выбытие из организации для детей-сирот», а также возраста подопечного, до достижения которого организация выполняет в отношении него функции законного представителя.

Поэтому должен быть обеспечен механизм взаимодействия в этом вопросе организации для детей-сирот, сохраняющей функции попечителя в отношении воспитанника, и органа опеки и попечительства по новому месту жительства (пребывания) подопечного в связи с его обучением.  

6. Использование модели номинального счета организациями для детей-сирот, на наш взгляд, отвечает семейному типу пребывания и воспитания в организации согласно новым стандартам, а также позволяет сохранить накопления денежных средств, которые обеспечивали организации для детей-сирот и их расходование на нужды детей при выходе из организаций, исключает формирование иждивенческого отношения воспитанников организаций.
7. Существенным вопросом при деинституционализации организаций для детей-сирот является определение субъектной принадлежности организаций (формы их собственности), и в зависимости от этого понимания пределов полного государственного обеспечения детей-сирот.
8. Отдельный вопрос связан с коррекционными организациями для детей-сирот, в которых находятся, проживают и получают комплекс медико-социальных и/или образовательных услуг дети-сироты, дети, оставшиеся без попечения родителей с особенностями развития, и в силу специфики таких организаций в них могут быть определены дети, не лишенные родительского попечения, по заявлениям самих родителей.

В РФ сложилась практика помещения в коррекционные организации для детей-сирот, несовершеннолетних не лишенных родительского попечения по заявлениям родителей, в связи с обеспечением детям с особенностями развития, детям-инвалидам соответствующих условий пребывания, включая применение особых технологий воспитания и образования, оказания медицинской и иной помощи. Хотя только лишь особенностями развития детей не исчерпываются основания помещения их в организации для детей-сирот, необходимость определения несовершеннолетних, имеющих попечение родителей, в организации для детей-сирот, может быть вызвана семейной ситуацией, определенными непредвиденными жизненными обстоятельствами, в которых оказались дети и их законные представители.

9. Следующий вопрос связан с обеспечением и формами социальной адаптации лиц из числа детей-сирот, детей, оставшихся без попечения родителей, выпускников организаций для детей-сирот (п. 31 и п. 57 Положения).

На наш взгляд, усматривается противоречие п. 31 и п. 57 Положения в части закрепления, как права или как элемента деятельности организации для детей-сирот – обеспечения временного проживания выпускников в организации. В соответствии с п. 31 Положения организация для детей-сирот может разрешать временно бесплатно проживать и питаться в организации лицам из числа детей, завершивших пребывание в организации для детей-сирот, но не старше 23 лет, в данном положении сформулировано право, а не обязанность организации. Исходя из предусмотренных в п. 57 Положения форм (способов) социальной адаптации, предоставление возможности временного проживания выпускников в организации до достижения ими 23 лет вызвано исключительно необходимостью у самих воспитанников, и вытекает из деятельности организации и не сформулировано как право организации.

При этом, в п. 57 Положения имеется отсылка к законам и иным нормативным правовым актам субъектов РФ, определяющих порядок временного проживания выпускников в организациях для детей-сирот. В этом вопросе следует отметить также проблему реализации проживания в организациях для детей-сирот.

Необходимо учитывать, что согласно новому Положению об организациях проживание и воспитание в них детей должно быть организовано по квартирному типу в условиях, приближенных к семейным, группами, включающими детей разного возраста. Поэтому продолжение проживания в этих группах и в помещениях квартирного типа с несовершеннолетними, выпускников старше 18 лет недопустимо.

Для реализации п. 31 и п. 57 Положения необходимо оборудование отдельных помещений для лиц из числа сирот в возрасте от 18 до 23 лет. Такой опыт имеется, в частности в Самарской области и в некоторых других субъектах РФ, создаются социальные гостиницы для выпускников организаций для детей-сирот.

Представляется, что проживание и питание выпускников непосредственно на основании Положения, без оформления условий такого проживания и питания, является неверным. С одной стороны, организации должны планировать и учитывать соответствующие расходы, дифференцирую их в отношении детей и выпускников. С другой стороны, проживание и питание выпускников должно подчиняться определенным правилам, порядку, соответственно, у выпускников должны быть обязанности, связанные с их проживанием и режимом в организации.

 В то же время необходимо учитывать, что для реализации положений п. 31 и п. 57 Положения об организациях требуется согласование норм ЖК РФ, ФЗ от 28.12.2013 г. № 442-ФЗ «Об основах социального обслуживания граждан в РФ», Положения об организациях для детей-сирот.

Так, ФЗ № 442-ФЗ предусматривается, что бесплатно социальная помощь оказывается только несовершеннолетним. ПП РФ № 481 закрепляется бесплатное проживание в организации для детей-сирот выпускников, достигших 18 лет. ЖК РФ не предусматривает такой жилищный фонд как социальные гостиницы и бесплатный характер пользования ими.

Необходимо разработать одну из моделей: либо предоставление жилого помещения (типовой договор найма или безвозмездного пользования жилых помещений при организациях для детей-сирот в целях предоставления их выпускникам в возрасте от 18 до 23 лет), либо типовой договор оказания социальных услуг или социального сопровождения выпускника организации в виде предоставления ему бесплатного питания и проживания в организации до достижения лицом 23 летнего возраста.

10. Следует отметить проблему соотношения действующего с 1.01.2015 г. ФЗ от 28.12.2013 г. № 442-ФЗ «Об основах социального обслуживания граждан», ФЗ № 159-ФЗ «О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот, детей, оставшихся без попечения родителей» и Положения об организациях для детей-сирот, утвержденного ПП РФ от 24.05.2014 г. № 481 в закреплении механизма социальной адаптации детей-сирот, детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из числа детей-сирот, детей, оставшихся без попечения родителей, выпускников организаций для детей-сирот.

1). В указанных нормативных правовых актах закреплены разные терминологические категории, относящиеся к социальной адаптации (помощи), обеспечению социализации детей-сирот, детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из их числа:

– социальное обслуживание (глава 5, 6 ФЗ № 442-ФЗ),

– социальное сопровождение (ст. 22 ФЗ № 442-ФЗ),

– помощь в социальной адаптации (п. 31, п. 57 ПП РФ № 481),

– социальная адаптация (ст. 15 ФЗ № 442-ФЗ),

– содействие в преодолении трудной жизненной ситуации (п. 6 ст. 8 ФЗ № 159-ФЗ),

– полное государственное обеспечение и дополнительные гарантии по социальной поддержке при получении профессионального образования (ст. 1 ФЗ № 159-ФЗ).

При этом следует выделить социальную адаптацию, осуществляемую внутри организации для детей-сирот, постинтернатную социальную адаптацию, осуществляемую после окончания пребывания детей-сирот в организации, социальную адаптацию (обслуживание, сопровождение) семей, имеющих детей, замещающих семей (опека/попечительство, патронатные, приемные родители).

Социальная адаптация лиц, воспитывавшихся на семейных формах устройства, по достижении 18летнего возраста не предусматривается федеральными нормативными актами. Однако она охватывается понятием полного государственного обеспечения по ст. 1 и п. 3 ст. 6 ФЗ № 159-ФЗ при получении лицами из числа детей-сирот профессионального образования. И кроме того, постинтернатное сопровождение закрепляется на уровне законодательства некоторых субъектов РФ в части детей-сирот, воспитывавшихся на семейных формах устройства. 

Однако специально положения о социальном сопровождении, адаптации, оказании социальных услуг лицам из числа сирот, окончивших пребывание на семейных формах устройства в ФЗ № 442-ФЗ не рассматриваются. Поэтому положения ФЗ № 442-ФЗ и ФЗ № 159-ФЗ в этой части не согласованы между собой.

Продолжение в Части 3