Интересным в данном аспекте представляется сопоставление исследовательских данных по другим российским организациям, где наблюдается заметное сходство результатов авторских исследований с изучением КК на других исследовательских объектах: инновационный тип КК наименее характерен по сравнению с другими. Это позволяет заключить, что не только среда (включая социальные условия) ГГС, но и в целом российская социально-экономическая среда пока не вполне располагают к развитию социальных инноваций, в том числе к формированию инновационной КК.
Отметим, что ситуация контекста современной корпоративной культуры ГГС меняется довольно медленно: по данным исследований, проведенных более 10 лет назад, тип господствующей КК в системе ГГС сохраняется. Так, вторичный анализ результатов социологического опроса госслужащих РФ в октябре — ноябре 1999 г. (опрошено 1250 госслужащих федеральных и региональных органов власти), приведенный А. Р. Гарифовой, позволил выделить аспекты, в которых проявляется административная ориентация культуры.
Ею отмечается, что, во первых, преобладает ориентация на иерархичность, контроль и четкую регулируемость всей деятельности. Так, в служебном контроле преобладают санкции и запреты (отметили 33,7 % опрошенных). Лишь после них идут метод позитивного стимулирования (28,2 % респондентов) и самоконтроль (27 %). В тоже время вся деятельность в основном определяется указаниями руководителей, в меньшей степени требованиями инструкций (69,9 %) .
Стоит отметить, что данная ситуация свойственна не только системе ГГС. По мнению исследователей, ценности КК в различных российских компаниях большей частью остаются пока декларативными. Как отмечает О. Ю. Климова, можно говорить о начавшемся процессе формирования нового стиля управления, сочетающего жесткую дисциплину и централизацию с одной стороны и сокращение дистанции власти в виде открытости и доступности руководства — с другой. Тем не менее, делает вывод ученый, еще не пришло понимание ценности безграничных возможностей человеческого потенциала, необходимости практической работы в этом направлении .
Так, более половины респондентов (60 %) считают, что КК не соответствует целям, задачам и смыслам инновационного развития страны (в том числе «определенно не соответствует» — 20,3%) . Эти цифры достаточно показательны и свидетельствуют о том, что в современной корпоративной культуре ГГС пока не выработано адекватных потребностям развития инновационного общества механизмов и смыслов.
Региональные эксперты более категоричны в своих оценках по сравнению с экспертами федерального уровня. Интересна, на наш взгляд, тенденция в возрастном разрезе: чем старше респонденты, тем более позитивно они склонны оценивать существующую КК в плане ее соответствия целям и задачам инновационного развития, и эта тенденция довольно четкая. Это свидетельствует о том, что молодые респонденты более критичны по данному вопросу и имеют иные взгляды на суть инновационности, их взгляды и ценности более динамичны.
По мнению ученых, чтобы воздействовать на КК и сделать ее более значимой для инноваций, необходимо все трудовые ресурсы сделать частью этой новаторской инициативы .
Как справедливо отмечают исследователи, невозможно создать благоприятный моральный климат путем инструктажа или принудительного ознакомления с кодексом поведения госслужащих. Крайне важно, чтобы данные регламенты органично сочетались с личными качествами людей, которые проходят кадровый отбор на государственной службе .
Не менее важно при формировании КК то, по каким критериям оценивается деятельность каждого конкретного госслужащего. Ведь именно критерии оценки, как формальные, так и неформальные, закрепляют необходимые и верные, по мнению руководства, нормы и правила поведения, деятельности. Так, анализ данных исследований Е. А. Агеевой, Н. А. Челышевой, Г. П. Зинченко и других показывает, что среди критериев оценки деятельности государственные гражданские служащие на третье место поставили соблюдение дисциплины и порядка(45,2 %), оценив их выше таких критериев, как реальная польза для организации (24,7 %), творчество и инициатива (30,8%) .
Эти данные, на наш взгляд, свидетельствуют о невысокой пока степени инновационной восприимчивости в среде госслужащих и необходимости приведения в соответствие критериев оценки (формальной и неформальной) с целями и задачами госслужащих, естественно, реализуемыми в наиболее подходящих этим целям и задачам социальных условиях, КК.
Итоги исследований, приводящиеся О. И. Мартиросьянцем, показывают, что основным препятствием на пути к оптимальным инновациям являются «личные проблемы руководящих работников», и 70 % респондентов выделили данный фактор как «особенно критический». После этого следуют «недостатки руководства» (64 %) . Исследователь заключает, что «важнейшая задача руководства как основного субъекта управленческой деятельности на пути повышения готовности к инновациям заключается в том, чтобы ликвидировать страх перед ошибками и создать тягу к новому» .
Согласно результатам исследований одним из ключевых качеств чиновника-бюрократа экспертами выделено «нежелание осваивать и применять передовые знания, навыки, технологии в работе» (38,3 %) , это же качество отмечают рядовые госслужащие — 28 % .
Кроме того, эксперты отмечают, что на ГГС широко распространены такие явления, как «боязнь чиновников принимать ответственность за решения» (50,0% экспертов), «формализм в работе с кадрами госорганов» (35,0 %), а также «отсутствие инновационности в методах работы аппарата управления госоргана» (31,1 %) . Это свидетельствует о недостаточной вовлеченности служащих в процесс осуществляемой ими деятельности, отсутствии инициативы и интересов к развитию, совершенствованию. Все это является очередными вызовами для руководителей на пути формирования инновационной КК.
Опрос экспертов по методике Кэмерона Куинна показал, что инновационность управленческих методов и самого стиля управления в целом довольно невысока.
По результатам исследований С. В. Алиевой, наиболее проблематичными качествами госслужащих высшего, среднего и линейного (первичного) управленческих звеньев системы ГГС, требующими дополнительных знаний и навыков, являются «знание логических основ построения управленческой деятельности», «умение делать заключения при дефиците информации», «знание психологии управления», «приобщение сотрудников к культуре». В первую десятку значимых факторов также вошло «владение инновационными управленческими технологиями» .
Формирование и развитие инновационной КК во многом обу словлено уровнем бюрократизации системы госслужбы. Как показывают исследования, уровень бюрократизации современной российской власти высок.
Чрезмерный бюрократизм, являющийся одним из главных барьеров в развитии инновационной корпоративной культуры ГГС, оценивается экспертами как достаточно распространенное явление в этой системе. Главной же причиной сохранения бюрократизма эксперты считают «боязнь чиновников принимать ответственность за результаты» (50 %), что также само по себе не характеризует процесс развития КК как инновационный . Эти же цифры фигурируют в результатах опроса рядовых служащих .
Очевидно, что уровень бюрократизации системы как предпосылки развития инновационной корпоративной культуры ГГС, ориентированной на результаты и эффективность, при современном ее состоянии не является позитивным фактором ее развития.
В то же время отметим, что приемлемый уровень бюрократизации таких жестко регламентированных механизмов государственного управления никем не установлен и не обоснован.
На наш взгляд, этот вопрос требует дополнительного изучения с целью нахождения баланса и оптимального состояния, в котором уровень бюрократизма будет достаточен для обеспечения управляемости и эффективности деятельности, в тоже время не будет выступать барьером инновационного развития, закрепляющим ориентацию только на процессы, а не на результаты.
Одной из основных мер, наиболее эффективных с точки зрения результатов в борьбе с бюрократизмом, экспертами была названа мера «внедрение в практику управления персоналом госорганов современных технологий» (34,1%), то есть элементов инновационной политики управления на ГГС.
Учет общественного мнения при принятии управленческих решений — одно из составляющих звеньев в процессе формирования инновационной КК, позволяющих развивать гибкость в процессе управления и оперативно реагировать на запросы общества и вызовы внешней среды. Создание обратной связи с населением как потребителем госуслуг является одним из главных направлений в процессе развития публичного поля профессиональной деятельности современной российской бюрократии.
По мнению зарубежных ученых, в современном мире улучшение межведомственного обмена информацией находится в центре реформы общественного управления.
Мы считаем, что госслужащие недостаточно учитывают общественное мнение при принятии управленческих решений. На наш взгляд, это связано с закрытостью КК, стремлением сохранять форму и иерархию, ориентацией на процессы и внутренние задачи, а не на результаты, не на своевременное реагирование на изменяющиеся условия и запросы более динамичного общества или отдельных групп общественности.
Наши предположения подтверждают результаты исследований. Так, для госслужащих руководящего звена безотносительно к уровню управления (высший, средний, линейный уровни) характерно принятие управленческих решений при слабом учете общественного мнения — это отмечают в своих высказываниях более трети экспертов. Чуть более остальных неучет общественного мнения характерен для высшего звена управленческих кадров системы ГГС (2,9% экспертов указали, что на данном уровне управления федеральной системы ГГС в процессе принятия управленческих решений мнение общественности не учитывается; однако по данному пункту одновременно наиболее высок разброс мнений) .
Вместе с тем для большинства управленческих кадров характерно развитие обратной связи с населением, общественностью. Решения в процессе управления принимаются с учетом мнений населения (общественности). В целом более половины экспертов отметили, что на современном этапе развития ГГС происходит учет общественного мнения руководителями при принятии управленческих решений. При этом зависимости от уровня управления фактически не наблюдается.
Считаем, что это положительный факт, заслуживающий внимания, поскольку данная тенденция способствует демократизации института ГГС в целом. Можно полагать, что институт обратной связи получает развитие, а публичное поле деятельности современной бюрократии расширяется.
Вместе с тем около 40 % опрошенных дали преимущественно отрицательную оценку развитию данных практик в профессиональном поле. В этой связи стоит подчеркнуть, что потенциал данного фактора социального управления на ГГС используется недостаточно.
Как уже отмечалось, общественное мнение в управленческих практиках ГГС пока еще недостаточно влияет на результат принятия решений: более 40 % экспертов выразили сомнение в том, что такой учет производится и обладает значимостью . Данный элемент как компонент транзактно-коммуникативной подсистемы корпоративной культуры ГГС в аспекте ее функционирования в условиях внешнего контекста постепенно приобретает все большее значение, и его влияние все же достаточно ощутимо.
Одним из направлений развития обратной связи с населением выступает оценка качества предоставления государственных услуг. «Упорядочивание сферы предоставления государственных услуг, повышение их качества — важные показатели эффективности административной реформы» . Ранее мы уже обращали внимание на тот факт, что критерии оценки формируют КК-стандарты, правила и нормы последующего поведения госслужащих в процессе реализации своей профессиональной деятельности. Таким образом, чем шире будут внедряться системы общественной оценки деятельности госслужащих, тем больше госслужащие будут заинтересованы реагировать на запросы общественности и новые требования современных динамичных условий.
К примеру, в ходе мониторинга качества и доступности государственных услуг 2010 года качество оказания государственных услуг респондентами оценивалось по 5-балльной шкале . Можно отметить в целом невысокую удовлетворенность респондентов: средний балл составил 3,4–3,8 на различные виды услуг.
По данным исследований, проведенных РАНХиГС при Президенте РФ в 2011 г., пятая часть опрошенных негативно оценила качество предоставленных услуг (5,1 % — «плохо»,16,8 % — «скорее плохо») против 74,6 % склоняющихся к положительным оценкам (сумма ответов «хорошее» и «очень хорошее»). При этом, 35,5 % полагают, что качество предоставления госуслуг за последние 6 лет не изменилось, а более 5 % полагают, что качество ухудшилось .
Мы полагаем, что при систематическом учете результатов подобного мониторинга возможно формирование соответствующей инновационной КК реагирующей на запросы и восприимчивой к новым запросам общественности и отдельных получателей госуслуг.
Важно отметить, что не только негативные оценки могут заставлять совершенствовать деятельность. Положительные оценки работы госслужащих общественностью также могут благотворно влиять на их деятельность, поддерживая среди госслужащих осознание ее значимости.
Наличие достаточно большой доли положительных оценок говорит о том, что имеется резерв реализации подобных форм оценки в качестве фактора формирования инновационной КК.
Как отмечают исследователи, «первоочередными целями развития властных отношений и основными критериями модернизации управленческой деятельности должны выступать, в конечном счете, две группы показателей: показатели позитивного изменения отношения населения и представителей бизнеса к органам власти, а также показатели реальной цены и качества административных услуг, предоставляемых исполнительными органами государственного управления гражданам или хозяйствующим субъектам».
Конечно, это два значимых критерия, но мы не вполне согласны с данными выводами. Полагаем, что не только мнение и удовлетворенность общественности и бизнес-сообщества значимы в качестве критериев, но также и соответствие деятельности нормативно-правовым актам, включая развитую систему стандартов и регламентов деятельности. Особенно это актуально в части предоставления типовых госуслуг, работа по которым может быть регламентирована, стандартизирована и нормирована. С другой стороны, популизм по отношению к широкой общественности или бизнес-кругам не всегда может привести к положительным эффектам в долгосрочной перспективе. В связи с этим высоко значение экспертных оценок, в том числе госслужащих.
Таким образом, инновационная культура, предлагая открытость, гибкость и реагирование на запросы общества, все же должна формироваться с учетом специфики масштаба, функций и значимости деятельности госслужащих.
Продолжение в части 3
