Ниже кратко приведем свойства, необходимые для создания современных  информационных систем контрольно-надзорных  органов исполнительной власти:

1. Высокая надежность, восстанавливаемость и производительность применительно к бизнес-процессам длительного выполнения.
2. Общее хранилище сообщений и метаданных, дающее возможность ускоренной интеграции, быстрого внедрения, упрощенного управления и большей расширяемости приложений.
3. Обеспечение объектного представления различных моделей программирования и форматов данных.
4. Быстрая разработка композитных приложений посредством абстракции логики и данных.
5. Применение самых современных инструментов и технологий разработки для доступа к существующим данным и функциональности, чтобы обеспечить возможность их многократного использования компонентов и простой расширяемости для включения в будущие объектные модели и технологические инфраструктуры.
6. Упрощение и ускорение моделирования и автоматизации бизнес- процессов для удовлетворения потребностей бизнес-аналитиков и разработчиков.
7. Реализация любых интеграционных сценариев, используя кодирование или визуальные и ХМL-средства для создания бизнес-процессов, бизнес-правил, правил преобразования данных образования данных, сокращающее время обучения пользователей и ускоряющее разработку соответствующих решений.
8. Возможность выполнения преобразования с помощью простых формул или подстановок из внутренних или внешних таблиц данных.
9. Проведение компонентного тестирования для проверки правильности преобразования данных до завершения проекта внедрения.
10. Бизнес-аналитикам сконцентрироваться не на программировании, а непосредственно на конкретном бизнес-процессе.
11. Разработка интеграционных бизнес-процессов и бизнес-процессов управления потоками работ, используя визуальные и ХМL-средства или кодирование.
12. Возможность простой настройки и изменения точек принятия решений бизнес-аналитиками и вспомогательным персоналом в рамках исполняемых бизнес-процессов.
13. Предоставление возможности разработчикам сосредоточиться на новых 1Т-проектах благодаря отсутствию необходимости внесения изменений в решения, разработанные в рамках прежних проектов.
14. Хранение сообщений и метаданных во встроенной БД для обеспечения получения информации о бизнес-процессах и работе системы
15. Мгновенное получение информации о бизнес-событиях и изменениях ключевых показателей производительности
16. Использование графических информационных панелей для поддержки своевременных и обоснованных управленческих решений
17. Возможность многократного управления потоками работ в любом бизнес-процессе.
18. Простое включение сложных ручных операций в композитные приложения с учетом географических, технологических и функциональных аспектов
19. Отделение выполняемых пользователем настроек бизнес-процессов от бизнес-логики для более быстрой и надежной разработки приложений.
20. Готовые инструменты для интеграции с широким спектром приложений, базами данных и технологиями.
21. Быстрое расширение существующих и создание новых адаптеров с использованием среды разработки., наследования объектов WEB-сервисов для упрощения разработки приложений.
22. Применение общих характеристик во всех адаптерах для упрощения интеграции и обеспечения надежной работы и управления интегрированными приложениями.
23. Двунаправленная поддержка ХМL WEB-сервисов и других стандартных форматов передачи сообщений, а также стандартов обмена данными в секторах финансовых услуг, телекоммуникаций и др.
24. Связуемость с другими системами, поддерживающими те же стандарты.
25. Возможность применения навыков разработки, приобретенных во время создания приложений с использованием тех же стандартов в рамках других проектов.
26. Получение в реальном времени всей необходимой информации о бизнес-процессах и характеристиках работы системы.
27. Быстрое диагностирование и устранение проблем.
28. Возможность применения любого инструмента для запросов и генерации отчетов на основе информации, содержащейся в хранилище сообщений, для проведения информационного аудита и прочих задач администрирования.

Кроме того должны получить законодательное закрепление следующие положения.

1. Обработка данных физических лиц должна осуществляться в целях, установленных законами, подзаконными нормативно-правовыми актами, положениями, учредительными или иными актами, регулирующими отношения, связанные с формированием и использованием единой базы данных.
2. Обработка указанных данных должна осуществляться открыто и прозрачно с применением средств и способом, которые отвечают целям такой обработки.
3. Субъект указанных данных должен быть извещён о начале обработки его данных.
4. Обрабатываемые данные должны быть точными, достоверными и обновляться по мере изменения этих данных.
5. Источниками сведений о физическом лице могут быть только выданные на его имя документы, подписанные им документы, сведения, которые лицо предоставляет о себе в заявительном порядке, а также иные достоверные данные.
6. Обработка данных должна осуществляться в порядке, установленном законодательством.
7. Не допускается обработка данных о физическом лице без его уведомления, кроме случаев, определённых законом, и только в интересах национальной безопасности, экономического благосостояния и соблюдения конституционных прав и свобод человека и гражданина.
8. Данные о физическом лице обрабатываются после аутентификации физического лица, которому они принадлежат, в разумные сроки.
9. Обработка данных, составляющих и включаемых в базу данных в исторических, статистических или научных целях не допускается.
10. Порядок включение данных о физическом лице в единую базу данных, а также порядок и процедура обработки данных, составляющих базу данных, должны быть установлены федеральным органом государственной власти, к полномочиям которого относится ведение единой базы.

Для создания Единого государственного реестра физических лиц, а в дальнейшем и Единого государственного реестра необходимо решить следующие задачи.

1. Принять Федеральный закон «Об основном документе, удостоверяющем личность гражданина Российской Федерации», предусматривающий выдачу гражданам России электронного идентификатора – электронного паспорта», который станет ключевым элементом новой информационно-справочной, а в последующем информационно-коммуникационной системы.
2. Закрепить в законе право гражданина отказаться от использования электронных идентификаторов личности (право на цифровое самоопределение) в пользу традиционных бумажных паспортов.
3. Принять Регламент по работе с Единым государственным реестром физических лиц, который определит порядок доступа к содержащимся в нём сведениям, а также категории доступа, т.е. какие именно сведения доступны тому или иному государственному органу.
4. Принять федеральный закон, который решит терминологическую проблему, определив, что такое «контроль», «надзор», «государственный контроль», «государственный надзор», «муниципальный контроль», «муниципальный надзор», а также определит, какая совокупность данных, позволяет исчерпывающим образом идентифицировать физическое лицо. Проект закона «Об основах государственного и муниципального контроля и надзора в Российской Федерации» ничего из вышеназванного не делает, его текст оставляет желать лучшего и требует существенной доработки. Практически в каждой статье есть противоречия и неточности.

Использование обязательных систем учёта и принуждение граждан к предоставлению о себе сведений для включения в базу данных, угрожает установлением тотального надзора государства над личностью. В связи с этим должно быть выполнено требование о предоставлении альтернативы для тех членов общества, которые не желают входить в «новую идентификационную систему», должно быть гарантировано право на «цифровое самоопределение». Оно может быть определено, как право индивидуума решать, каким образом идентифицировать свою личность, какой информации о человеке следует быть переданной другим и при каких обстоятельствах. В то же время должен быть определён тот минимум информации, который в обязательном порядке будет находиться в базе данных.

4. Анализ ведомственно-территориальной структуры контрольно-надзорных органов исполнительной, а также предметной деятельности соответствующих органов

4.1. Соотношение территориальной и ведомственной юрисдикци. Функционирующая в настоящее время структура контрольных органов исполнительной власти основывается на сочетании территориальной и ведомственной основ организации работы. На уровне субъектов Российской Федерации осуществляется одновременное сочетание разноконтурных сфер полномочий органов публичной власти (контроль по линии отраслевых ведомств и контроль со стороны органов власти, действующим к различным уровням публичной власти – федеральный уровень, уровень субъекта Российской Федерации и муниципальный уровень). Столь сложная система координации контрольно-надзорной деятельности приводит к разбалансированному выполнению общегосударственных публичных функций, повышению рисков недостижения поставленных целей, дублированию целого ряда действий.

Чёткое разграничение предметов ведения и полномочий в сфере контроля и надзора между федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления является актуальным и востребованным, но вместе с этим труднодостижимым.

Вывод: разграничение полномочий в федеративной системе предполагает фиксацию полномочий исходя из концептуально разрешенного соотношения принципов централизации и децентрализации в современной России. В основе же административного делегирования лежит совершенно иной принцип – субсидиарности (дополнительности). Реализация предлагаемого перераспределения соответствует неоднократно публично озвученным целям рассредоточения (децентрализации) избыточных государственных полномочий, как одного из способов оперативного решения возникающих вопросов на местах.

4.2. Субсидиарная модель контрольно-надзорных полномочий

Передача полномочий без учета указанных выше обстоятельств приводит постепенно к замене федеративного устройства элементами, присущими унитарному управлению.

Полномочия передаются при наличии государственных задач, которые подлежат решению в обязательном порядке для достижения целей публичного характера наиболее оптимальным способом. Данный подход нашел прямое закрепление в российском бюджетном законодательстве, в котором принцип субсидиарности рассматривается как инструмент, обеспечивающий максимальную близость органов власти, реализующих расходные полномочия, к потребителям соответствующих бюджетных услуг. Субсидиарность выступает здесь в качестве инструмента оптимального распределения компетенций.

В соответствии с основами теории правления, компетенция, предоставляемая определенному иерархическому уровню, должна охватывать проблемы, которые соответствуют исключительно ее предельному объему ответственности. Поэтому решения должны приниматься на тех правительственных уровнях, которые не выше, чем это необходимо для осуществления данной конкретной функции.

Под субсидиарной (вспомогательной) моделью реализации контрольно-надзорных полномочий следует рассматривать особый способ организации деятельности субъектов контрольно-надзорных мероприятий, при котором решения принимаются органом, максимально приближенном к решению проблемы (органом власти соответствующего уровня), с возможностью присоединения (дополнения) к её решению органа публичной власти другого уровня с целью повышения эффективности общего конечного результата.

Выводы: с учетом сказанного, представляется уместным положения проекта Федерального закона «Об основах государственного и муниципального контроля (надзора) в Российской Федерации» о контроле, которые предусматривают возможность наделения органов местного самоуправления полномочиями по осуществлению государственного контроля (надзора) в соответствии с «законами субъектов Российской Федерации о передаче полномочий» (ч. 4 ст. 10).

В ежегодном сводном докладе о состоянии государственного контроля (надзора), муниципального контроля (надзора) должна быть отражена, в частности, «оценка возможности передачи полномочий по осуществлению федерального государственного контроля (надзора) органам государственной власти субъектов Российской Федерации» (ч. 11 ст. 14).

4.3. Юрисдикционные полномочия контрольно-надзорных органов и недопустимость споров о подведомственности

При всем желании четкого правового определения предметов ведения и компетенции, соответствующих контрольно-надзорных органов, добиться абсолютно-определённого решения на длительный период времени представляется объективно невозможным ввиду постоянного изменения и развития систем общественных и экономических отношений, структур и полномочий органов власти. Следствием этого становится: избыточная правовая регламентация (бюрократизация практической деятельности); дублирование полномочий (проведение проверок в отношении одного и того же предмета и объекта различными контролирующими органами власти); недостижение целей проверок (неэффективность деятельности органов власти в целом).

Дополнительным элементом, препятствующим реализации целей контрольно-надзорных мероприятий, являются споры о подведомственности, возникающие в процессе осуществления контрольно-надзорной деятельности. Юридическое изложение в правовых актах юрисдикционых полномочий контрольно-надзорных органов в некоторых случаях не позволяет однозначно определить конкретный вид органа, уполномоченного рассматривать жалобы и обращения, поступившие от юридических и физических лиц с просьбой провести соответствующую проверку. В конечном счете это зачастую приводит к межведомственному «обмену» обращениями между уполномоченными органами с указанием, что рассмотрение соответствующего обращения о проведении проверки не находится в его компетенции. В результате первичное обращение от частного (юридического или физического) лица всё это время остаётся без ответа по существу, что также влечет за собой вред общественно-экономическим отношениям, снижает эффективность пресекательной функции правового регулирования и эффективность правового воздействия в целом.

Выводы и предложения: решение указанной проблемы подведомственности также возможно с помощью конструкции субсидиарности в деятельности контрольно-надзорных органов: проверка, начатая органом власти одного уровня публичной власти (или территориального деления) может быть продолжена контрольно-надзорным органом другого уровня. Представляется возможным, в качестве аналогии права, использовать (в соответствующей части) элементы процессуального института «недопустимости споров о подсудности».

Справочно: при решении указанных вопросов следует учесть положительные результаты работы инспекторских групп - «объединенных региональных инспекций по проведению комплексных проверок, когда смежные виды надзора объединяются в единые инспекторские группы, инспекторские региональные ведомства (в Москве и Ульяновской области)»[1]. Использование объединенных инспекторских групп сокращает количество проверяющих субъектов, а также количество самих проверок.

5. Риск-ориентированный подход

Риск-ориентированный подход представляет собой метод организации и осуществления государственного контроля (надзора), при котором выбор интенсивности (формы, продолжительности, периодичности) проведения мероприятий по контролю определяется отнесением деятельности юридического лица, индивидуального предпринимателя и (или) используемых ими при осуществлении такой деятельности производственных объектов к определенной категории риска либо определенному классу (категории) опасности.

Федеральным законом от 13 июля 2015 года № 246-ФЗ в Закон № 294-ФЗ введена статья 8.1, которой предусмотрена необходимость применения контрольно-надзорными органами риск-ориентированного подхода при организации отдельных видов контроля (надзора), определяемых Правительством Российской Федерации. И несмотря на то, что внедрение в практику контрольно-надзорной деятельности риск-ориентированной модели – это ключевая идея законопроекта «О государственном и муниципальном контроле (надзоре) в Российской Федерации», риск-ориентированная модель, как концептуальное направление деятельности контрольно-надзорных органов планирует внедрять уже в рамках Закона № 294-ФЗ. Однако следует заметить, что положения Закона № 294-ФЗ в части риск-ориентированного подхода при осуществлении контроля (надзора) будут применяться только  с 1 января 2018 года. Исключения составят отдельные виды контроля (надзора) в рамках которого ориентированный подход будет осуществляться до 1 января 2018 года. Перечень таких отдельных видов контроля (надзора) определит Правительство Российской Федерации.

Кроме того статья 2 дополнена пунктом 4.1, в частности введено понятие производственного объекта, под которым понимается территории, здания, помещения, сооружения, оборудование, устройства, иные подобные объекты, транспортные средства, используемые юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями при осуществлении своей деятельности.

Введение предложенного в проекте Федерального закона «Об основах государственного и муниципального контроля (надзора) в Российской Федерации» риск-ориентированного подхода в качестве обоснования контрольных мероприятий, бесспорно, является положительным элементом. Вместе с этим следует более четко обозначить сферы применения данного метода планирования, в частности:

1) возможность (или недопустимость) его распространения на государственный финансовый контроль, в рамках которого проверяются не частные (корпоративные) юридические лица, но само государство, его институты, элементы, в том числе, имеющие статус юридического лица.

Наличие статуса юридического лица у представителей публичного права (органов государственной власти и местного самоуправления, различных видов государственных и муниципальных учреждений) предполагает, с одной стороны, субъектное равенство участников (особенно, если речь идет об участии в гражданских правоотношениях), с другой стороны, совершенно объективно, накладывает известные особенности функционирования указанных субъектов, продиктованные исполнением требований бюджетного законодательства. В этом смысле использование исключительно риск-ориентированного подхода в сфере финансово-бюджетной деятельности нуждается в дополнительной проработке и обосновании;

2) использование риск-ориентированного подхода и его доля в плановых и неплановых проверках. Степень использования данного подхода при проведении плановых проверок нуждается в содержательной корреляции с обоснованием причин и условий проведения плановых проверок: включение соответствующих объектов и предметов контроля в хронологическую матрицу проверочных мероприятий предполагает использование иных, нежели риск-ориентированных, факторов контроля, например, стратегические планы и приоритеты (завершение определенных длительных операций или функций по предоставлению соответствующих услуг, окончание строительства, сдача объекта в эксплуатацию и проч.).

Указанное обстоятельство необходимо учитывать также в связи с тем, что причиной внеплановых проверок органов власти может быть установление наличий (или отсутствия) конкретного нарушения, без учета потенциальных рисков причинения вреда.

3) использование риск-ориентированного подхода для избежания коррупционного элемента. С 2010 года Генпрокуратурой выявлено более 8 тысяч незаконных ревизий и 150 тысяч нарушений со стороны проверяющих. Во всех случаях основной целью ревизоров становились не получение задолженностей, а остановка деятельности предприятия. Главная проблема даже не в том, что внеплановая проверка серьезно мешает работе организации (потому что она не способна ликвидировать юридическое лицо), а в том что государственные структуры, например, Роспотребнадзор, Ростехнадзор используются для удовлетворения частного интереса, а их сотрудники оказываются вмешаны в коррупционную деятельность, что негативно сказывается как на имидже самого органа, так и государственного аппарата в целом, подрывает доверие к государственному служащему и правоохранительной системе.

Для того, чтобы избежать внеплановых проверок, инициируемых заказами недоброжелателей необходимо ввести обязательность аргументации обстоятельств, на которые ссылается лицо, «заказывающее проверку», штраф, налагаемый на лицо, если информация о нарушениях не подтвердилась, а также вводимый для лица на определённый срок, в течение которого лицо не имеет право повторно обращаться в проверяющие органы с просьбой провести проверку.

Кроме того, видится целесообразным принятие решения о проведении внеплановой проверки не непосредственным начальником ревизора, а вышестоящим руководителем по представлению непосредственного руководителя, что способствует более взвешенному принятию решения.

Хочется отметить, что в настоящее время существует положительный опыт внедрения риск-ориентированного подхода к проверкам, организуемым МЧС России. В результате министерство практически вывело предприятия малого и среднего бизнеса из сферы своей контрольно-надзорной деятельности в связи с небольшим уровнем рисков их деятельности и сконцентрировалось на крупных производственных предприятиях. Кроме того, МЧС России уже достаточно давно применяет такую форму подтверждения уровня пожарной опасности объекта, как декларация. Представляется, что декларирование рисков должно стать разумной моделью для новой системы контрольно-надзорной деятельности.

Продолжение статьи в 3 части.

[1]http://open.gov.ru/gov_commission/news/5512284/