В октябре-декабре 2012 года при поддержке ВЦИОМ и РАНХиГС проведено исследование «Корпоративная культура государственной гражданской службы» (КК ГГС-2012). Опрос охватил 315 экспертов из числа руководителей и заместителей, состоящих на государственной гражданской службе, а также представителей профильных научно-образовательных и исследовательских организаций.

По результатам экспертного опроса, значительная часть госслужащих не учитывает общественное мнение при принятии управленческих решений (8,25% не учитывают, 33% скорее не учитывают). Актуальная корпоративная культура государственной гражданской службы преимущественно иерархичного, традиционного типа, с ориентацией на внутренние цели и задачи. Состояние корпоративной культуры отражает в большей степени модель самосохраняющейся системы и принадлежит к централизованному типу с жесткой малодинамичной структурой, для которого характерны авторитарность и жесткая иерархичная вертикаль управления, господство традиционных моделей поведения.

По результатам проведенного исследования сформулированы следующие рекомендации в отношении проекта концепции открытости федеральных органов исполнительной власти.

1. Сочетание административного и мягкого подхода

Целесообразно, помимо гибкого подхода, предложить всем федеральным органам исполнительной власти (далее – ФОИВ) начальную базовую дорожную карту с возможными разветвлениями, основываясь на которую, они смогут выработать свою дорожную карту (ведомственный план), с учетом своей специфики.

Это позволит дать приоритеты на этапе внедрения принципов Концепции, пока ФОИВ будут искать собственные пути и решения.

2. Соревновательность. Мотивация ФОИВ. Развитие компетенций

1. Конкурс лучших инициатив, содействующих открытости в 3-х номинациях: 1) результат, 2) перспектива, 3) глубина, или иных.

2. Закрепление в системе оценки эффективности руководителей ФОИВ и заместителя, ответственного за открытость, параметра «повышение открытости ФОИВ», определяемого в ходе оценки открытости.

3. Организация ежегодного обмена опытом в формате направления руководителя, ответственного за вопросы открытости, на один день в другой ФОИВ в качестве консультанта, в целях обмена опытом, изучения и передачи наработок и инициатив по повышению открытости. Рекомендуется не менее 2-х подобных обменов в год с наиболее отличными ФОИВ.

4. Проведение открытого общего семинара (ежеквартально, с применением СДО) по вопросам повышения открытости ФОИВ для ответственных за вопросы открытости в ФОИВ и пресс-секретарей.

2. Предусмотреть в концепции расширение ее охвата на региональные органы власти, органы местного самоуправления, а также интеграцию с открытием данных в рамках проекта по созданию независимой системы оценки качества работы организаций, оказывающих социальные услуги, в рамках которой, также предполагается оценка ряда схожих параметров и повышение открытости этих организаций.

3. Полагаем, что имеет смысл выделение специальной площадки на базе уже имеющихся ресурсов Открытого Правительства, с адаптацией под задачи, закрепленные в Концепции.

На площадке можно закрепить такой функционал, как:

• форма для самоотчетности ФОИВ;

• система для экспертной оценки (включая личный кабинет, возможность оставления комментариев, а также базу самих экспертов), для экспертов, членов общественных советов, представителей общественных организаций и стейкхолдеров;

• система вынесения на экспертное обсуждение тех или иных инициатив, касающихся повышения открытости для получения экспресс-оценки ее перспективности, с единой формой оценки целесообразности инициативы и возможностью получения качественной оценки в форме комментариев;

• форма для проведения опроса посетителей веб-сайтов ФОИВ (с возможностью интеграции формы и результатов на веб-сайт самого ФОИВ, без перехода на общую площадку);

• размещение сводной базы данных для вторичной обработки заинтересованными научно-исследовательскими группами.

2. Дополнительные комментарии к концепции

   2. Взаимосвязь оценки и потребностей граждан. Из представленных экспертами материалов нельзя сформировать мнение об оценке разработчиками данной концепции уровня реальных потребностей граждан, их объединений, хозяйствующих субъектов и экспертных сообществ активно участвовать в управлении государственными делами, возможно, что предлагаемые инструменты направлены на формирование проактивной позиции органов государственного управления в таком случае необходимо в Концепции явным образом это указать и в этом случае ранжировать предлагаемые инструменты по приоритетности их внедрения с обоснованием каждого из них с использованием модели «выгоды издержки».

   3. В концепции не нашли своего места вопросы выявления и оценки взаимосвязи предлагаемых механизмов (инструментов) реализации принципов открытости и внедряемых в Российской Федерации и концепции «умного регулирования» в целом и развивающегося на федеральном и региональном уровнях институте оценки регулирующего воздействия, а также аналогичных институтов уже использующих предлагаемые в данной концепции механизмы. Неучет наличия объективных предпосылок взаимосвязи данных инструментов, создающих условия для становления в Российской Федерации института непосредственной демократии в дальнейшем при отдельной реализации каждого из них приведет к дублированию решаемых задач, а значит и неэффективному расходованию ограниченных ресурсов федеральных органов исполнительной власти.

3. Комментарии относительно моделей взаимодействия в рамках реализации принципов Концепции.

Решение задач, поставленных в указе, потребует выбора различных вариантов изменения модели взаимодействия общественных советов и органов государственной власти, отвечающих желанию общества участвовать в государственном управлении и принимать на себя соответствующие риски. При выборе вариантов необходимо руководствоваться презумпцией добросовестности руководителя и сотрудников федерального органа исполнительной власти и стремиться к цели формирования общественным советом и органом государственной власти комплементарной (взаимодополняющей) команды, успешно решающей в краткосрочной и долгосрочной перспективе задачи, которые ставит перед ними общество в изменяющейся среде [1]. В этом случае, видится, основными задачами общественного совета должны быть задачи по интеграции органа государственной власти и его стейкхолдеров, а также формирования совместного видения на его развитие и развитие его отношений с заинтересованными в его существовании сторонами.

При выборе вариантов модели взаимодействия необходимо учитывать существующую нормативную правовую базу, регулирующую привлечение органами государственной власти граждан, в качестве независимых экспертов, в т.ч. для работы в кадровых и аттестационных комиссиях, в комиссиях по урегулированию конфликтов интересов [2], а также участие граждан, их референтных групп, институтов гражданского общества в публичных обсуждениях и экспертных оценках проектов нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти [3] и антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов [4].

Предлагаются следующие варианты:

1. Слабая модернизация модели взаимодействия общественных советов и органов государственной власти реализуется путем систематизации существующей нормативной правовой базы, регулирующей привлечение граждан, общественных структур к деятельности органов государственной и внесение в нее небольших изменений и дополнений. При этом общественные советы наделяются полномочиями по рассмотрению результатов данной деятельности и выработки рекомендаций по способам ее совершенствования, а также информированию о результатах своей деятельности и деятельности органа власти в СМИ.

Основной акцент в работе общественного совета ставится на решении информационно-коммуникационных задач.

Механизм формирования подразумевает активное участие в деятельности общественного совета представителей федерального органа государственной власти от 30% до 50%.

Механизмы финансирования деятельности общественных советов остаются прежними.

2. Средняя модернизация модели реализуется путем изменения существующей нормативной правовой базы, регулирующей привлечение граждан, общественных структур к деятельности органов государственной власти и наделения общественных советов полномочиями по формированию экспертных групп в рамках уже закрепленных видов деятельности (совершенствование кадрового обеспечения, антикоррупционная экспертиза, оценка регулирующего воздействия и др.) и контролю за их деятельностью. При этом основной акцент в работе общественного совета ставится на решении и информационно-коммуникационных задач, и экспертных задач. При этом нагрузка на общественный совет возрастает, что требует увеличения в его составе количества представителей экспертного сообщества и увеличения объема финансирования на проведение независимых экспертиз.

Механизм формирования подразумевает участие в деятельности общественного совета представителей федерального органа государственной власти от 20% до 30% от численности совета, прочие выдвигаются из числа заинтересованных сторон. Механизмы финансирования деятельности общественных советов остаются прежними, объемы финансирования увеличиваются.

3. Сильная модернизация модели взаимодействия общественных советов и органов государственной власти реализуется путем разработки и общественного заверения концепции новой формы государственно-общественного управления страной. Именно референтные группы общества должны определить степень участия и уровень ответственности за принятые совместно с органом власти решения. При этом основной задачей общественных советов должна быть выработка общего видения общества (в его лице) и органа государственной власти на стратегию развития органа государственной власти с учетом пожеланий заинтересованных сторон, а также общественный контроль за реализацией стратегии. На оперативном уровне общественный совет должен интегрировать работу (организацию, контроль) экспертных групп в рамках уже закрепленных видов деятельности (совершенствование кадрового обеспечения, антикоррупционная экспертиза, оценка регулирующего воздействия и др.).

Основной акцент в работе общественного совета ставится на решении задач по разработке стратегии органа государственной власти и общественном контроле за ее реализацией, экспертизе нормативных правовых актов и кадрового состава органа власти, информационно-коммуникационных задач.

В связи с увеличением объема решаемых общественным советом задач представительство органа государственной власти от 10% до 20% от общей численности членов общественного совета, при этом в обязательном порядке в состав общественного совета входят от 10% до 20% представителей влиятельных СМИ.

Механизмы материально-технического обеспечения и финансирования деятельности общественных советов должны быть пересмотрены в сторону усиления независимости советов, а следовательно необходимо предусмотреть финансирование не из средств органа власти при котором организуются общественный совет.

7. Информационное сопровождение

   1. Рекомендуем обратить особое внимание на выработку системного подхода к отбору, вовлечению и организации работы с экспертами и стейкхолдерами. Отчасти этому может способствовать развитие единой электронной площадки, которая позволит эксперту участвовать в работе дистанционно и с удобной для него системой. Однако уже сейчас целесообразно выделить критерии отбора и то, каким образом будет осуществляться рекрутинг для всех ФОИВ. К примеру, возникают вопросы относительно веса мнения того или иного стейкхолдера при получении его оценки.

   2. Целесообразна организация общественного и экспертного обсуждения в регионах, в том числе на базе площадок РАНХиГС.

   3. Результаты последних исследований РАНХиГС свидетельствуют о  ряде сложностей и нереализованности потенциала корпоративной культуры государственной гражданской службы. Так, по результатам экспертной оценки, актуальная корпоративная культура государственной гражданской службы преимущественно иерархичного, традиционного типа, с ориентацией на внутренние цели и задачи, отражая в большей степени модель самосохраняющейся системы. Вместе с тем, присутствует: недостаточная готовность госслужащих учитывать общественное мнение при принятии управленческих решений; отсутствие объединяющих базовых ценностей и целей; неготовность руководства внедрять новые технологии; и т.п. В связи с этим, считаем значимым уделить большее внимание в методических рекомендациях вопросам формирования культуры открытости и конкретным рекомендациям как для ответственных за информационное сопровождение, так и для кадровых служб (в соответствии с рисунком 1.).

Соотношение типов культур в реальной (эмпирической) модели, %	Соотношение типов культур в рекомендуемой экспертами (оптимальной) модели, %

Рисунок 1. Соотношение типов культур в реальной (эмпирической) и в рекомендуемой экспертами (оптимальной) моделях

Авторы статьи:

Калмыков Н. Н., к. с. н., директор Экспертно-аналитического центра РАНХиГС

Сатырь Т. С., научный сотрудник Экспертно-аналитического центра РАНХиГС

Турчинов А. И., доктор социологических наук, профессор, декан факультета Института государственной службы и управления персоналом РАНХиГС

Рехтина Н. В., к. с. н., ведущий научный сотрудник Экспертно-аналитического центра РАНХиГС

Материал подготовлены: 2014 г.

Список использованных источников и примечания

1. Адизес И. Управление жизненным циклом корпорации / под ред. А.Г. Сеферяна. – СПб.: Питер, 2011. – 384 с.

2. Федеральный закон Российской Федерации от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» // Собрание законодательства. – 2004. – № 31. – Ст. 3215. [Электронный ресурс]. – URL: http://www.rg.ru/2004/07/31/gossluzhba-dok.html

3. Постановление Правительства Российской Федерации от 2 мая 2012 г. № 421 «О мерах по совершенствованию подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, устанавливающих не относящиеся к сфере технического регулирования обязательные требования». [Электронный ресурс]. – URL: http://www.rg.ru/2012/05/15/rabota-vlasti-site-dok.html

4. Федеральный закон Российской Федерации от 17 июля 2009 г. № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» // Собрание законодательства. – 2009. – № 29. – Ст. 3609. [Электронный ресурс]. – URL: http://www.rg.ru/2009/07/22/expertiza-dok.html

.