Продолжая тему качества предоставления государственных и муниципальных услуг как индикатора эффективности работы органов власти и корпоративной культуры государственных служащих, хотелось бы отметить, что в настоящее время сформировалось важное самостоятельное направление в системе государственной службы. Это работа по внедрению показателей эффективности и результативности деятельности руководителей территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, их структурных подразделений, а также руководителей территориальных органов государственных внебюджетных фондов, их региональных отделений, ответственных за реализацию полномочий Российской Федерации по предоставлению государственных услуг, осуществлению контрольно-надзорных функций на территории субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.

В рамках реализации Указа Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 г. № 601 «Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления» Мин экономразвития России была проведена ревизия всех функций государственных учреждений, на основе которой созданы механизмы оценки гражданами эффективности деятельности руководителей территориальных органов, федеральных органов исполнительной власти (их структурных подразделений), руководителей территориальных органов государственных внебюджетных фондов (их региональных отделений) и в настоящее время проводится работа по их внедрению.

Председателем Правительства Российской Федерации было подписано подготовленное Минэкономразвития России постановление Правительства Российской Федерации от 12 декабря 2012 г. № 1284 «Об оценке гражданами эффективности деятельности руководителей территориаль-
ных органов федеральных органов исполнительной власти (их структурных подразделений) с учетом качества предоставления ими государственных услуг, а также о применении результатов указанной оценки как основания для принятия решения о досрочном прекращении исполнения соответствующими руководителями своих должностных обязанностей»

Данным постановлением было предусмотрено проведение оценки эффективности деятельности руководителей территориальных органов федеральных органов исполнительной власти (их структурных подразделений) путем сбора мнений граждан о качестве наиболее массовых и социально значимых государственных услуг.

Апробирование механизма такой оценки гражданами началось в 2013 г. и осуществлялось на базе государственных услуг, предоставляемых Росреестром. С 2014 г. указанный механизм распространен на наиболее массовые и социально значимые услуги МВД России и ФМС России, а с 2015 г. на ФНС России и Пенсионный фонд Российской Федерации.

Однако для развития системы оценки и распространения механизма на более весомый спектр государственных услуг 26 мая 2014 г. Президентом России было дано поручение, исполнение которого предусматривало распространение механизма оценки на все государственные услуги, оказываемые федеральными органами исполнительной власти и органами государственных внебюджетных фондов через центры государственных и муниципальных услуг .

Минэкономразвития России были подготовлены соответствующие изменения в действующую нормативную базу, регулирующую механизм оценки, хотя и не вступили в силу, и Правительством Российской Федерации было принято постановление от 6 марта 2015 г. № 197 «О внесении измене-
ний в постановление Правительства Российской Федерации от 12 декабря 2012 г. № 1284»

В настоящее время сбор мнений граждан осуществляется после получения ими результатов государственных услуг с использованием следующих механизмов: отправка смс-сообщений получателям государственных услуг с просьбой оценить качество услуги, опрос через электронные терминалы или иные устройства, расположенные непосредственно в местах предоставления государственных услуг (в том числе в МФЦ), опрос через специализированный ресурс в сети Интернет — сайт «Ваш контроль» (www.vashkontrol.ru), а также на Едином портале государственных и муниципальных услуг.

Граждане могут оценивать качество госуслуг по таким критериям, как время ожидания в очереди, вежливость сотрудника, комфортность условий, доступность информации о порядке получения услуги и другим.

С момента внесения изменений в постановление от 12 декабря 2012 г. № 1284 реализована возможность для оценки гражданами не только государственных услуг Росреестра, МВД России, ФМС России, ФНС России и Пенсионного фон- да Российской Федерации, но и всех государственных услуг, оказываемых в центрах государственных и муниципальных, в том числе Росимущества, Роспотребнадзора, ФССП России и Фонда социального страхования Российской Федерации.

Теперь граждане могут напрямую влиять на качество предоставления государственных услуг в конкретных территориальных органах, так как их оценки могут быть использованы как основание для применения в отношении соответствующих руководителей мер дисциплинарного взыскания, предусмотренных законодательством Российской Федерации.

В настоящее время ответственность государственных служащих за различные нарушения в порядке и качестве предоставления государственных (муниципальных) услуг регулируется статьей 5.63. Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях «Нарушение законодательства об организации предоставления государственных и муниципальных услуг». В соответствии с ней:

1. Нарушение должностным лицом федерального органа исполнительной власти или органа государственного внебюджетного фонда Российской Федерации либо сотрудником многофункционального центра предоставления государственных и муниципальных услуг порядка предоставления государственной услуги, предоставляемой федеральным органом исполнительной власти или государственным внебюджетным фондом Российской Федерации, повлекшее непредоставление государственной услуги заявителю либо предоставление государственной услуги заявителю с нарушением установленных сроков, за исключением случаев, предусмотренных частью 2 настоящей статьи, если эти дей-ствия (бездействие) не содержат уголовно наказуемого деяния,   — влечет наложение административного штрафа в размере от трех тысяч до пяти тысяч рублей.
2. Требование должностным лицом федерального органа исполнительной власти или органа государственного внебюджетного фонда Российской Федерации либо сотрудником многофункционального центра предоставления государственных и муниципальных услуг для
   предоставления государственных услуг, предоставляемых федеральным органом исполнительной власти или государственным внебюджетным фондом Российской Федерации, документов и (или) платы, не предусмотренных федеральными законами и принятыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, если эти действия не содержат уголовно наказуемого деяния, влечет наложение административного штрафа в размере от пяти тысяч до десяти тысяч рублей.
3. Нарушение должностным лицом, наделенным полномочиями по рассмотрению жалоб на нарушение порядка предоставления государственной или муниципальной услуги, порядка или сроков рассмотрения жалобы либо незаконный отказ или уклонение указанного должност-
   ного лица от принятия ее к рассмотрению — влечет наложение административного штрафа в размере от двадцати тысяч до тридцати тысяч рублей.

Дополнительно в законодательстве регулируется досудебное (внесудебное) обжалование заявителем решений и действий (бездействия) органа, предоставляющего государственную услугу, органа, предоставляющего муниципальную услугу, должностного лица органа, предоставляющего государственную услугу, или органа, предоставляющего муниципальную услугу, либо государственного или муниципального служащего.

Как отмечают в Нижегородском филиале РАНХиГС, осевой вектор политики совершенствования системы государственного управления ориентирован на задачи повышения качества государственных услуг (равно как и услуг муниципальных и услуг бюджетных организаций). То есть от идеологии «управлять поведением людей» система государственной службы ориентируется на идеологию «производства государственных услуг для людей».

Практическая реализация этого целевого вектора существенно сдерживается двумя видами проблемных ситуаций.

Первая: необходимые объемы финансовых и материальных средств на производство государственных услуг рассчитываются от возможностей бюджета вне зависимости от объемов реального общественного спроса на соответствующие государственные услуги. Аналогичным образом построена и система индикаторов результативности: она фиксирует точность расходования выделенных ресурсов, но почти нечувствительна к тому, насколько полно (по объему) и насколько качественно оказываются конечные государственные услуги. По этим причинам связь между объемами расходов на деятельность государственного аппарата и конечным результатом, каковым является удовлетворенный спрос на государственные услуги, очень слаба. Опыт применения социологических опросов об удовлетворенности граждан государственными услугами не содержит никакой дифференциации по видам услуг, а потому представляют собой слабый элемент обратной связи по линии «потребитель государственной услуги — производитель государственной услуги». В конечном итоге объемы производства государственных услуг, их ассортимент и качество на уровне городских и сель-ских территорий растут очень медленно, что сохраняет разрыв между спросом и предложением в этом сегменте, а также сохраняет потенциал массового недовольства со стороны граждан.

Вторая проблемная ситуация: непосредственный механизм производства каждой отдельной государственной услуги (т. е. производственная цепочка переработки документов и информации от момента запроса на услугу до момента ее получения гражданином) не имеет четной инжиниринговой проработки, поставлен в зависимость от индивидуальной расторопности и добросовестности конкретных сотрудников. По этой причине в этой системе производства публичных услуг присутствует аритмичность работы с документами, слабое рациональное (инжиниринговое) разделение трудовых операций и потоков документов, отсутствует тайм-менеджмент и точное понимание времени, необходимого на производство конкретной государственной услуги, от чего, в свою очередь, работа государственного служащего напоминает архаический труд ремесленника эпохи ручного труда («и швец, и жнец, и на дуде игрец»). В конечном итоге управление процессом производства государственных услуг ослабляется, сам процесс протекает в полуформализованных, не поддающихся инжиниринговому контролю форматах, содержит существенные отклонения по времени и по качеству производства государственных услуг, что не позволяет управлять повышением качества, объема и ассортиментауслуг. Кроме того, из-за отсутствия инжиниринговой проработки производственных цепочек в этой сфере совершенно отсутствуют методики определения производительности труда в этой сфере производства публичных услуг. Поэтому оценка фактически имеющихся мощностей по оказанию государственных услуг, планирование необходимых на тот или иной период мощностей практически невозможно, решение задач повышения производительности труда и удешевления этой категории услуг крайне затруднено. В целом это приводит к снижению управляемости этими процессами в системе государственной службы, в частности — сильно затрудняет рациональное решение вопросов об экономии ресурсовна единичную государственную услугу.

В совокупности слабость системы управления и нормирования трудозатрат на выполнение операций при производстве государственных услуг, нормативов производительности труда на компьютеризированном рабочем месте приводит:

а) к стрессогенной перегрузке, дисфункции на уровне специалистов и главных специалистов по всем подразделениям государственной службы;

б) массовой демотивации труда и к ухудшению здоровья;

в) низкому качеству и сбоям в ходе производства государственных и муниципальных услуг, что в ряде случаев провоцирует социальное возмущение;

г) искажению (приукрашиванию) официальной отчетностивнутри аппарата государственного управления и муниципального самоуправления.

Несмотря на проделанную работу, есть ряд проблем, связанных:

– с систематизацией базовых перечней услуг, разрабатываемых федеральными органами исполнительной власти в сфере их ведения и разграничением государственных и муниципальных услуг, оказываемых государственными и муниципальными учреждениями в рамках Федерального закона от 8 мая 2010 г. № 83-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных
(муниципальных) учреждений» и Федерального закона от 27 июля 2010 г. № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг»;
– разработкой и уточнением стандартов предоставления государственных услуг и связанных с ними административных регламентов;
– разработкой инструментария для внутренней и общественной оценки деятельности государственных служащих по предоставлению государственных услуг.

Как отмечается в проекте программы «Развитие государственной службы Российской Федерации (2015–2018 годы)», отсутствуют эффективные механизмы мотивации государственных служащих, непосредственно задействованных в оказании государственных услуг. В частности, «…существующая система оплаты труда не позволяет широко применить современные технологии кадровой работы в отношении тех гражданских служащих, которые непосредственно оказывают государственные услуги, и ориентировать их на достижение качественных результатов деятельности».

Еще одна из проблем системы предоставления государственных услуг и работы с обращениями граждан, учреждений — ограниченность и высокая степень формализма ответов на обращения. Безусловно, деятельность государственных служащих ограничена законодательством и различными
административными регламентами. Но распространенной является ситуация, когда ответы на обращения содержат не разъяснения, куда и как следует обратиться по решению сложившейся ситуации, а указания и ссылки на нормативные правовые документы, которые подтверждают, что обращение сформулировано неверно либо что данный орган не уполномочен заниматься вопросами и проблемами, указанными в обращении. Это провоцирует повторные обращения (если были замечания по форме), спорные и конфликтные ситуации, увеличивает количество бизнес-процессов и документооборота в целом в системе органов власти. В этой связи важно подчеркнуть, что государственные служащие, которые оказывают государственные и муниципальные услуги, работают с обращениями граждан, должны иметь не только профильное образование, но и ориентироваться в системе законодательства, понимать и уметь давать профессиональные устные и письменные консультации не только по основным, но и сопряженным вопросам. Добиться этого можно путем периодической горизонтальной ротации кадров, мотивацией и периодической аттестацией-тестами (тайный клиент-получатель госуслуги и т. д.).

Поэтому наряду с решением перечисленных выше задач, связанных со стандартизацией и унификацией государствен-ных услуг, необходимо разработать эффективный инструментарий внутренней и общественной мотивации государственных служащих, непосредственно связанных с оказанием государственных услуг.

Наконец, еще одна проблема: для государственных служащих, не участвующих в предоставлении государственных услуг, должны быть разработаны сопоставимые с госслужащими, оказывающими услуги, механизмы оценки и мотивации.

Анализ зарубежного опыта в области предоставления государственных и муниципальных услуг в настоящее время позволяет выделить несколько стран-лидеров: Канаду и Сингапур.

В Канаде во многом такая ситуация сложилась потому, что правительственный план реформирования госслужбы на 10% состоял из изменений законодательства, еще на 20% —из структурных изменений и на 70% — из изменений культуры взаимоотношений как внутри аппарата, так и в его взаимоотношениях с обществом и политическим верхом, самой атмосферы государственных учреждений.

Опыт Сингапура в вопросе клиентоориентированности государственных гражданских служащих также считается одним из наиболее успешных в мире.

Однако опыт Сингапура по поиску и привлечению талантливых специалистов на государственную службу (в том числе бывших граждан Сингапура, проживающих в других странах, иностранцев из стран Юго-Восточной Азии) имеет свои риски. Они связаны со стиранием национальной индивидуальности государственной службы, возможно, с превалированием материальной стороны мотивации (высокая заработная плата, социальные гарантии как для граждан страны, так и для госслужащих-иностранцев) над нематериальной, патриотической.

Достаточно интересными являются наблюдения за динамикой отношений между властью, бизнесом обществом в различных моделях реализации системы государственного управления. Модели с высокой степенью клиентоориентированности (например, Сингапур), когда удовлетворенность населения государственными услугами и работой органов власти высока, дает положительные результаты в среднесрочной перспективе. В долгосрочной перспективе есть риск потребительского отношения населения к государственным служащим, понижения доверия и идентификации государ-
ственных служащих как представителей власти. Эти и другие примеры проявления рисков и проблем развития системы государственной службы в долгосрочном периоде необходимо принимать во внимание и при реализации следующих этапов реформирования государственной службы в Российской Федерации.

Обобщая раздел, связанный с развитием системы предоставления государственных и муниципальных услуг, необходимо отметить, что основные проблемы и задачи этого блока являются следствием развития таких направлений, как профессионализм государственных служащих, сложившаяся корпоративная культура и система мотивации.

Авторский коллектив:

Калмыков Н. Н., канд. социол. наук, директор Экспертно-аналитического центра РАНХиГС;
Созаева Д. А., канд. экон. наук, доцент Государственного университета управления;
Краснопольский И. А., научный сотрудник Экспертно-аналитического центра РАНХиГС;
Сатырь Т. С., научный сотрудник Экспертно-аналитического центра РАНХиГС;
Рехтина Н. В., канд. социол. наук, ведущий научный сотрудник Экспертно-аналитического центра РАНХиГС;
Трофимченко Ю. И., научный сотрудник Экспертно-аналитического центра РАНХиГС

Реформирование и развитие государственной службы в Российской Федерации : аналитический доклад. — М.  : Издательский дом «Дело» РАНХиГС, 2017. — 168  с.

ISBN 978-5-7749-1246-9