Высокий профессионализм авторов проекта позволил четко обозначить общие факторы (угрозы), присущие всей архивной отрасли. Исходя из этого, в третьем разделе «Цели, задачи и направления развития архивного дела» сформулирована главная цель развития архивного дела в долгосрочной перспективе – «достижение российскими архивами уровня, отвечающего потребностям и нуждам современного информационного общества» и определены задачи, решение которых необходимо для выполнения поставленной цели:

1. Совершенствование государственной политики в области документационного обеспечения управления.

2. Интеграция архивов, как одного из элементов государственного механизма, в систему электронного правительства.

3. Обеспечение полноценного развития Архивного фонда Российской Федерации в современных условиях.

4. Разграничение ответственности между государственными (муниципальными) и негосударственными архивами.

5. Повышение качества и доступности государственных услуг в области архивного дела в соответствии с интересами и потребностями граждан.

6. Совершенствование условий хранения архивных документов на традиционных носителях для обеспечения гарантированного доступа к ним.

7. Внедрение инноваций в деятельность архивов.

8. Развитие кадрового потенциала архивов.

Представляется логичным, что первой задачей в области развития архивного дела является совершенствование государственной политики. К сожалению, в настоящее время отсутствуют единые принципы организации и унификации документации, единой системы электронного документооборота. При отсутствии единых нормативных документов, уполномоченного органа в данной области разные субъекты Российской Федерации, разные федеральные органы создают собственные системы электронного документооборота.

Следует отметить, что проблемы, связанные с организацией единой системы электронного документооборота, не решены и в других странах.

Количество электронных документов в нашей стране неуклонно с каждым годом возрастает, и государственные (муниципальные) архивы должны быть готовы к их приему и хранению, поэтому вторая задача – интеграция архивов в систему электронного документооборота, поставленная в проекте Концепции, должна быть решена в ближайшее время. Решение этой задачи, прежде всего, видится в создании качественной нормативной базы по созданию, хранению и использованию электронных документов. В 2012 году ВНИИДАД был разработан Проект Рекомендаций по комплектованию, учету и организации хранения электронных архивных документов в архивах организаций и Проект Рекомендаций по комплектованию, учету и организации хранения электронных архивных документов в государственных и муниципальных архивах, однако эти документы нуждаются в серьезной доработке.

Перспективной представляется предложенная идея создания Центров хранения электронных документов, которые могли бы заниматься приемом, хранением и использованием электронных документов, а также хранением оцифрованных копий документов Архивного фонда Российской Федерации. Создание подобных специализированных учреждений позволило бы сэкономить финансовые затраты, сосредоточив в одном месте необходимые для этих целей материальные и трудовые ресурсы.

В настоящее время Центр хранения электронных документов создан на базе федерального архива РГАНТД. Аналогичные учреждения создаются и в субъектах Российской Федерации. Например, в Псковской области функции по хранению оцифрованных копий документов архивов области и по работе с электронными документами выполняет ГКУ ПО «Государственный архив страхового фонда и аудиовизуальных документов Псковской области».

Следующая задача – обеспечение полноценного развития Архивного фонда Российской Федерации, в проекте Концепции связана, прежде всего, с сохранением существующего территориального принципа комплектования российских архивов. Представляется необходимым решить проблему приема на хранение в государственные (муниципальные) архивы документов территориальных органов федеральных органов исполнительной власти и других федеральных органов и организаций, которые расположены на территории субъектов Российской Федерации. В соответствии с ч. 2 ст. 21 Федерального закона Российской Федерации от 22 октября 2004 № 125-ФЗ «Об архивном деле в Российской Федерации» документы территориальных органов федеральных органов государственной власти и федеральных организаций, находящихся на территории субъекта Российской Федерации, могут передаваться в архивы субъекта Российской Федерации на основании договора между органом (организацией) и уполномоченным органом субъекта Российской Федерации в области архивного дела. [3] Механизм и условия передачи документов в законе не оговаривались и до сих пор не определены, между тем, уже имели место случаи, когда архивы отказывались принимать на хранение документы федеральной собственности. Подобное состояние дел при стечении определенных обстоятельств может привести и к утрате документов.

Еще одним важнейшим моментом, отмеченным в проекте Концепции и необходимым для решения задачи полноценного развития Архивного фонда Российской Федерации, является создание документа, являющегося правовой основой работы архивов организаций, потому что в настоящее время подобного документа нет. Даже при проведении проверок соблюдения обязательных требований архивного законодательства организациями уполномоченные органы в области архивного дела вынуждены пользоваться Основными правилами работы организаций 1985 года. Подобный документ необходим и при работе по оказанию государственными (муниципальными) архивами организационно-методической помощи архивам организаций.

Документы по личному составу не являются частью Архивного фонда Российской Федерации, однако на их основе исполняется большое количество запросов, связанных с социальной защитой граждан. Именно поэтому в проекте Концепции приводится целый комплекс мер, которые должны быть реализованы в целях обеспечения сохранности этих документов:

• совершенствование системы мер административного взыскания в отношении должностных лиц организаций, допустивших нарушение обязательных требований архивного законодательства, связанных с упорядочением, обеспечением сохранности, передачей на государственное хранение документов по личному составу;

• установление правовых норм о необходимости при ликвидации организации получения документального подтверждения из архивов о приеме-передаче на государственное хранение в установленном порядке документов по личному составу;

• создание негосударственных корпоративных архивов для обеспечения сохранности документов по личному составу действующих и ликвидированных негосударственных предприятий.

Постановка четвертой задачи связана с появлением в России негосударственных (частных) архивов, которые на договорной основе предоставляют организациям-заказчикам оборудованные площади для внеофисного хранения документов, обеспечивая их сохранность и обеспечивая прием и выдачу по требованиям заказчиков. Кроме того, создаются архивы в негосударственных организациях. Очень важно, чтобы эти архивы соблюдали существующие обязательные требования в области архивного законодательства, придерживались существующих норм и требований по хранению, комплектованию, учету и использованию архивных документов.

Данную задачу предполагается решить путем оказания со стороны государственных (муниципальных) архивов помощи подобным организациям, а также создание саморегулируемой организации в сфере архивного дела, которая занималась бы внедрением соответствующих норм и требований в деятельность негосударственных архивов и организаций.

Пятая задача подразумевает повышение качества и доступности государственных услуг в области архивного дела. Речь, прежде всего, идет о двух услугах: информационное обслуживание пользователей на основе архивных документов, где под пользователями понимаются органы государственной власти, органы местного самоуправления, организации и граждане; организация доступа к архивным документам.

Решение проблемы доступа к документам связано с внедрением информационно-телекоммуникационных технологий: созданием современных сайтов, имеющих необходимые сервисы для взаимодействия с пользователями; обеспечением в режиме онлайн доступа к справочно-поисковым средствам, созданием этих справочно-поисковых средств в электронной форме; переводом в электронный формат наиболее востребованных архивных документов, переходом от выставок архивных документов на бумажной основе к электронным выставкам с размещением их в Интернете.

Внедрение информационных технологий в практику архивных учреждений уже активно осуществлялось Росархивом в рамках федеральной целевой программы «Культура России 2006-2011 годы» и будет осуществляться в рамках программы «Культура России 2012-2018 годы». Так, за 2006-2011 годы был осуществлен перевод в электронный формат почти 3,5 млн заголовков дел из описей четырех федеральных архивов (ГАРФ, РГАЭ, РГАЛИ, и РГАВМФ), для нужд федеральных и ряда региональных государственных архивов (Удмуртской Республики, Алтайского края, Амурской, Брянской, Волгоградской, Иркутской, Липецкой, Ростовской областей и др.) закуплено свыше 340 компьютеров, 49 серверов [5].

На сайтах архивных учреждений размещаются и оцифрованные образы архивных документов. Примечательна деятельность в этом направлении самого Росархива, на Интернет-портале которого открыт сайт «Документы советской эпохи», размещены Интернет-выставки и Интернет-проекты: «Архивы – школе», «Закаленные Великой Отечественной», «400-летие Дома Романовых», виртуальная выставка к 1150-летию российской государственности и др.

Проблема доступа к архивным документам также осуществляется путем организации работы читальных залов архивов, их оснащения современными техническими средствами. Для улучшения качества их работы в 2013 году Росархивом подготовлен, утвержден приказом Минкультуры России от 3 июня 2013 г. № 635 и зарегистрирован в Минюсте России 14 ноября 2013 г. (рег. № 30386) Порядок использования архивных документов в государственных и муниципальных архивах России, который расширил права пользователей архивными документами. [6] Внедрение и использование этого Порядка предстоит всем российским архивам.

Как говорилось выше, в настоящее время архивы активно занимаются оцифровкой архивных документов с целью их предоставления пользователям в удаленном доступе через сеть Интернет, между тем отсутствует порядок использования подобных документов. Разработка подобного документа представляется актуальной и крайне необходимой.

В проекте Программы говорится о необходимости ускорения процесса рассекречивания архивных документов, созданных в деятельности ликвидированных организаций, не имеющих правопреемников. В настоящее время эта работа осуществляется недостаточно высокими темпами, поскольку существующий порядок рассекречивания весьма трудоемок. Между тем, многие документы, срок засекречивания которых истек много лет назад (например, документы партийных органов довоенного периода в архивах субъектов Российской Федерации) могли бы быть рассекречены в массовом порядке.

Что касается информационного обслуживания граждан на основе архивных документов, упор делается на электронное взаимодействие государственных (муниципальных) архивов с отделениями Пенсионного фонда России в сфере исполнения запросов граждан, предусматривающих их пенсионное обеспечение, получение льгот и компенсаций, создание общероссийской базы данных о местонахождении документов по личному составу для исполнения этих запросов и предоставление услуги через многофункциональные центры.

Поскольку использование архивных документов невозможно без обеспечения их сохранности, следующая поставленная задача – это совершенствование условий хранения архивных документов на традиционных носителях. Для этого предлагается: строительство новых зданий архивов, оснащение действующих в архивах лабораторий высокотехнологичным оборудованием, создание страхового фонда на уникальные и особо ценные документы Архивного фонда Российской Федерации, а также фонда пользования. Все перечисленные мероприятия являются крупнозатратными и требуют значительных финансовых вложений.

В проекте Концепции сформулирован новый подход к реставрации документов – не наращивание объемов реставрации (как это было ранее), а повышение качества и уровня сложности реставрационных работ, проводимых с наиболее ценными документами, действительно находящимися в плохом физическом состоянии.

Здесь же идет речь о формировании Государственного реестра уникальных документов Архивного фонда Российской Федерации и соответствующих региональных реестров, создание которых не всегда возможно из-за имеющейся правовой базы. Например, некоторые субъекты Российской Федерации отказываются принимать нормативные акты о создании подобных реестров, потому что сотрудники правовых подразделений ссылаются на отсутствие подобного понятия в федеральном законе Российской Федерации от 22 октября 2004 г. № 125-ФЗ «Об архивном деле в Российской Федерации».

Решение седьмой задачи – внедрения инновационных технологий в деятельность архивов, будет осуществляться путем реализации Программы информатизации Федерального архивного агентства и подведомственных ему учреждений на 2011-2020 гг., а также региональных программ информатизации и использования мирового опыта.

Восьмая заключительная задача связана с кадрами архивов. В последние годы в работу архивов активно внедряются современные технологии, требующие от сотрудников архивов дополнительных знаний и навыков, помимо традиционных. Появились относительно новые виды работ: оцифровка документов, работа с документами на электронных носителях, подготовка электронных изданий, сайтов, сопровождение имеющихся программных продуктов, поэтому на работу в государственные (муниципальные) архивы требуются IT-специалисты. Проект Концепции определяет пути решения кадровой проблемы, главным из которых является повышение к 2018 году средней заработной платы работников государственных (муниципальных) архивов до уровня средней оплаты труда по региону. Согласно данным доклада руководителя Федерального архивного агентства А.Н. Артизова «Об итогах работы Федерального архивного агентства в 2012 г. и задачах на 2013 г.» [7] в 2012 г. средняя заработная плата региональных архивистов составила около 74% по стране, а по данным аналогичного доклада за 2013 г. – 67,8% (сайт Росархива) [8].

Определенная роль в решении задачи отводится совершенствованию системы переподготовки архивных кадров, а также новому направлению профессионального образования по подготовке специалистов для работы с электронными документами.

Говорится и о приведении штатной численности государственных (муниципальных) архивов в соответствие с объемами хранящихся в них документов и количеством поступающих запросов, между тем методика расчета штатной численности была составлена еще в советское время, когда в архивах не было такого количества запросов и видов работ как в настоящее время, в связи с чем требуется более современная методика расчета, учитывающая особенности работы архивов на современном этапе. Представляется целесообразной разработка нового документа по расчету штатной численности архивных учреждений, который был бы не только ориентирован на количество хранящихся документов, но и учитывал бы новые направления работы архивов. Если бы подобный документ имел не рекомендательный, а нормативный характер, это позволило бы отстаивать существующую штатную численность архивов, особенно муниципальных и даже, по возможности, ее увеличить.

В четвертом разделе проекта Концепции перечислены нормативно-правовые акты, которые должны быть изменены или разработаны в целях обеспечения реализации Концепции.

Так, предполагается внести изменения в ст. 11 Федерального закона от 27 июля 2006 г. № 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» [9], однако непонятно, какого плана они должны быть. Перечисленные ниже предполагаемые изменения не связаны со ст. 11, в которой идет речь о требованиях к документированию информации.

Можно согласиться со всеми изменениями, которые должны быть внесены в Федеральный закон от 22 октября 2004 г. № 125-ФЗ «Об архивном деле в Российской Федерации», потому что они устранят существующие пробелы в законодательстве. Вместе с тем можно было бы дополнить ч. 1 ст. 19 «Государственный учет документов Архивного фонда Российской Федерации», где идет речь о Государственном реестре уникальных документов Архивного фонда Российской Федерации, словами «и государственных реестрах уникальных документов субъектов Российской Федерации».

Проект концепции предлагает подготовить проект нормативного правового акта о наделении одного из федеральных органов исполнительной власти полномочиями по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере архивного дела и делопроизводства, по контролю и надзору в сфере архивного дела и делопроизводства, по оказанию государственных услуг в сфере архивного дела и делопроизводства и управлению государственным имуществом в сфере архивного дела.

Хотелось бы вспомнить, что 20 октября 2010 г. комиссия Общественной палаты Российской Федерации по сохранению и развитию отечественной культуры проводила общественные слушания «Состояние архивного дела в России», по итогам которых обратилась к Президенту Российской Федерации «с просьбой рассмотреть вопрос о передаче Росархива в прямое подчинение Правительству Российской Федерации с целью осуществления государственной политики в сфере информационно-документационного обеспечения системы управления и использования Архивного фонда Российской федерации» [4].

Представляется, что именно прямое подчинение Росархива Правительству с передачей ему полномочий по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере архивного дела и делопроизводства, по контролю и надзору в сфере архивного дела и делопроизводства, по оказанию государственных услуг в сфере архивного дела и делопроизводства было бы наилучшим решением проблемы. Соответственно по этому образцу были бы организованы уполномоченные органы по управлению архивным делом в субъектах Российской Федерации, что положительно отразилось бы на состоянии архивного дела в стране в целом.

Представляется логичным, что первой задачей в области развития архивного дела является совершенствование государственной политики.

В этой связи считаем возможным высказать два важнейших замечания к предлагаемой Концепции.

Прежде всего, необходимо определить место Росархива в системе органов государственного управления и статуса архивиста. Архивное ведомство отвечает за сохранение и использование по преимуществу документов государственных учреждений и ведомств, высших органов власти и управления страны. Функционирование архивного ведомства прямо и непосредственно связано с деятельностью государственных учреждений в части организации делопроизводства, контролем за ведомственным хранением документов, экспертизой ценности и передачи документов на государственное хранение, а далее – вопросов обеспечения органов власти ретроспективной информацией. Функции культурного и научного обслуживания, свойственные системе Росархива, не являются доминирующими и существенно отличаются от функций библиотек или музеев.

В этой связи полагаем целесообразным восстановить самостоятельный статус Росархива как федерального ведомства, который был свойственен архивному ведомству с 1955 до 1996 г.

20 октября 2010 г. комиссия Общественной палаты Российской Федерации по сохранению и развитию отечественной культуры проводила общественные слушания «Состояние архивного дела в России», по итогам которых обратилась к Президенту Российской Федерации «с просьбой рассмотреть вопрос о передаче Росархива в прямое подчинение Правительству Российской Федерации с целью осуществления государственной политики в сфере информационно-документационного обеспечения системы управления и использования Архивного фонда Российской Федерации».

В этой связи целесообразно вернуться к вопросу о распространении на сотрудников федеральных архивов действия Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» [10], а региональных архивов – соответствующих региональных нормативных актов.

В настоящее время отсутствуют единые принципы организации и унификации документации, единой системы электронного документооборота. При отсутствии единых нормативных документов, уполномоченного органа в данной области разные субъекты Российской Федерации, разные федеральные органы создают собственные системы электронного документооборота. По сути, эта задача носит межведомственный характер. Для ее решения необходимо сотрудничество специалистов в области государственного управления, электронного документооборота и Росархива, итогом чего должно быть принятие нормативных актов, обязательных для исполнения всеми государственными и местными органами и учреждениями.

В проекте Концепции сохранен существующий территориальный принцип комплектования российских архивов. Вместе с тем, представляется необходимым решить проблему приема на хранение в государственные (муниципальные) архивы документов территориальных органов федеральных органов исполнительной власти и других федеральных органов и организаций, которые расположены на территории субъектов Российской Федерации. Следует уточнить практику применения ч. 2 ст. 21 Федерального закона Российской Федерации от 22 октября 2004 № 125-ФЗ «Об архивном деле в Российской Федерации» о порядке передачи документов территориальных органов федеральных органов государственной власти и федеральных организаций, находящихся на территории субъекта Российской Федерации.

Механизм и условия передачи документов в законе не оговаривались и до сих пор не определены, между тем, уже имели место случаи, когда архивы отказывались принимать на хранение документы федеральной собственности. Подобное состояние дел при стечении определенных обстоятельств может привести и к утрате документов.

Представляется, что именно прямое подчинение Росархива Правительству с передачей ему полномочий по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере архивного дела и делопроизводства, по контролю и надзору в сфере архивного дела и делопроизводства, по оказанию государственных услуг в сфере архивного дела и делопроизводства было бы наилучшим решением проблемы. Соответственно по этому образцу были бы организованы уполномоченные органы по управлению архивным делом в субъектах Российской Федерации, что положительно отразилось бы на состоянии архивного дела в стране в целом.

В заключительном разделе отмечены две особенности Концепции:

1. Отсутствие отдельных этапов ее реализации ввиду взаимосвязанного характера решаемых в ее рамках проблем.

2. Концепция является «открытым» документом, т.е. она может быть дополнена, конкретизирована по мере изменения условий деятельности архивов, развития науки и информационных технологий, накопления опыта.

В качестве основных механизмов реализации Концепции авторы ее проекта называют меры правового регулирования и участие архивов в реализации государственных программ.

Отмечено, что в результате реализации концепции российские архивы могут выйти на принципиально новый уровень, «сопоставимый с лучшими мировыми аналогами уровня организации их деятельности».

Таким образом, настоящий проект Концепции на основе анализа состояния архивного дела на современном этапе, с учетом имеющихся факторов (угроз) формулирует главную цель развития архивного дела на длительный период до 2020 года, выдвигает основные задачи, выполнение которых будет способствовать достижению главной цели, а также определяет комплекс конкретных мероприятий по решению каждой из задач. По сути, Концепция является стратегическим документом развития все архивной отрасли.

Действие Концепции распространяется на все уровни системы архивов и затрагивает абсолютно все направления их деятельности. Наличие Концепции позволит всем архивным учреждениям Российской Федерации правильно определить приоритеты в своей работе и в соответствии с этим грамотно осуществлять как долгосрочное, так и краткосрочное планирование.

Возможность дополнения Концепции в связи с объективными изменениями условий деятельности позволит поддерживать ее актуальное состояние до окончания срока действия, т. е до 2020 года.

Наличие Концепции позволит архивам Российской Федерации занять достойное место в создаваемом информационном обществе.

Авторы статьи: 

Волкова В. П., заместитель начальника Государственного архивного управления Псковской области

Пихоя Р. Г., доктор исторических наук, профессор, заведующий Историческим отделением факультета государственного управления РАНХиГС

Материал подготовлен: 2014 г.

Список использованных источников и примечания

1. Выступление Руководителя Федерального архивного агентства А.Н. Артизова на Совете по архивному деле при Федеральном архивном агентстве 10 октября 2012 г. [Электронный ресурс] // Официальный сайт Федерального архивного агентства (Росархива). – URL: archives.ru
2. Приказы Росархива. [Электронный ресурс] // Официальный сайт Федерального архивного агентства (Росархива) – URL: archives.ru
3. Федеральный закон Российской Федерации от 22 октября 2004 г. N 125-ФЗ «Об архивном деле в Российской Федерации» (с изменениями и дополнениями). [Электронный ресурс]. – URL: http://base.garant.ru/12137300/
4. Архивное дело 2010 г. в цифрах и фактах // Отечественные архивы. 2011. – № 2. – С. 4-9.
5. Справка об опыте работы архивных учреждений Российской Федерации по созданию и развитию системы автоматизированного государственного учета документов Архивного фонда Российской Федерации 17 октября 2012 г. [Электронный ресурс] // Официальный сайт Федерального архивного агентства (Росархива). – URL: archives.ru
6. Приказ Министерства культуры Российской Федерации от 3 июня 2013 г. № 635 «Об утверждении Порядка использования архивных документов в государственных и муниципальных архивах». [Электронный ресурс]. – URL: http://www.rg.ru/2013/11/22/minkult-dok.html
7. Отечественные архивы. 2013. – № 2. – С. 4.
8. Доклад Руководителя Федерального архивного агентства, доктора исторических наук А.Н. Артизова на расширенном заседании коллегии Росархива 5 марта 2014 г. [Электронный ресурс] // Официальный сайт Федерального архивного агентства (Росархива). – URL: archives.ru
9. Федеральный закон Российской Федерации от 27 июля 2006 г. № 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации». [Электронный ресурс]. – URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_171283/
10. Федеральный закон Российской Федерации от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации». [Электронный ресурс]. – URL: http://www.rg.ru/2004/07/31/gossluzhba-dok.html