Система мотивации государственных служащих в Российской Федерации основана на сочетании материальных и нематериальных механизмов, и представлена достаточно широким спектром мер. Однако, как отмечено в проекте программы «Развитие государственной службы в Российской Федерации (2015–2018 годы)», в российской практике государственного управления сложилась парадоксальная ситуация, связанная с тем, что оклад составляет всего 20–30% от общего фонда оплаты труда государственных служащих. Остальные 70–80% — это стимулирующие надбавки и премии, что снижает их значимость и мотивационную составляющую. Для исключения подобной ситуации необходимо пересмотреть систему оплаты труда, сделав ее более эффективной, основанной на системе достижений, в которой премиальная часть будет начисляться не по умолчанию, а в соответствии с результатами работы (рис. 19).

Рисунок №19. Основания для выбора ГГС, %

Система нефинансовой мотивации также играет огромное значение в стимулировании работы государственных служащих. Задачи внедрения многофакторной мотивации, сформулированные в программе развития государственной службы, требуют решения в кратчайшие сроки. Как отмечалось в предыдущих разделах, именно элементы нефинансовой мотивации, такие как общественное признание, ротация, оценка и аттестация, нематериальные элементы корпоративной культуры, играют огромную роль в развитии институтов наставничества на государственной службе, преодолению формализма в работе с гражданами, оказании государственных и муниципальных услуг.

В рамках исследования, проведенного Экспертно-аналитическим центром РАНХиГС, были затронуты вопросы, касающиеся мер по развитию государственной службы, включая различные виды мотивации как факторы роста и развития.

Прежде всего были оценены мотивы трудоустройства на государственную службу. Более 80% экспертов указали на то, что ведущий мотив выбора государственной службы — устойчивость и сравнительная надежность работодателя.

Дополнительное разъяснение этим результатам дает рассмотрение выбора мотивов в разрезе стажа экспертов. Эксперты со стажем до 10 лет существенно реже называют в качестве мотива рост материального благополучия. Чем более опытны в вопросах госслужбы эксперты, тем чаще они упоминают в качестве причин психологическую уверенность (80%) за счет повышения социального статуса (в целом около 60%). Кроме того, эксперты с опытом более 10 лет чаще считают, что поступление на гражданскую службу возможно в силу отсутствия выбора альтернатив трудоустройства. При этом эксперты со стажем 11–15 лет фактически замещают этим мотивом профессиональную самореализацию. Такая специфика может быть связана в том числе и с временем начала их деятельности в области ГГС.

Факторы стимулирования деятельности государственных гражданских служащих.

Собственные системы мотивации как в коммерческих структурах, так и в государственных органах имеют традиционный изъян: часто неизвестно, какие конкретно мероприятия и решения действительно способствуют росту производительности труда и качества работы персонала. Опрос экспертов по таким вопросам может прояснить ситуацию.

Рисунок №20. Факторы стимулирования деятельности государственных гражданских служащих, средний балл.

На рис. 20 показано, что в процессе прохождения государственной гражданской службы одним из ведущих мотивов является возможность служебного роста. Однако непосредственно для государственных служащих большее значение имеют премии, а также — по сравнению с внешними экспертами — другие текущие материальные вознаграждения: заработная плата, оплачиваемый отпуск. В свою очередь, внешние эксперты в целом выше оценивают меры нематериального (награды, благодарности и грамоты) и непрямого материального (ведомственная медицина, будущие пенсии) стимулирования. Это говорит о том, что реальное использование этих инструментов менее распространено, чем кажется извне. Наибольшее различие между группами — по фактору увлеченности интересной работой: он достаточно высоко оценивается самими госслужащими и нейтрально — внешними экспертами.

Для выявления факторов мотивации с наибольшим потенциалом экспертам — респондентам был предложен список из возможных мер повышения эффективности госслужащих, предоставлена возможность выдвигать свои варианты (рис. 21).

Рисунок №21. Потенциальные меры повышения эффективности госслужащих

Наиболее действенными мерами повышения эффективности эксперты, независимо от того к какой группе они относятся, считают совершенствование систем карьерного роста (61%) и найма и подбора (58%). Также популярной мерой оказалось развитие системы персональной ответственности за достижение стратегических целей и задач — ее упомянула почти половина респондентов.

Доля респондентов, позитивно оценивающих систему «эффективного контракта», одинакова в обеих группах и при этом сравнительно высока — 44%. Фоном для такой оценки служит довольно интенсивное публичное обсуждение этой проблемы в последние годы, когда началось внедрение этой формы трудовых отношений. Судя по дискуссии, довольно остро стоит вопрос о применимости стимулирующего контракта в различных типах госучреждений.

Применение различных методов ускорения процесса принятия решений менее популярно (32% в среднем), зато не вызывает разногласий между группами. Это, с одной стороны, позитивный знак: существующая система не кажется

громоздкой или чересчур забюрократизированной; однако, с другой стороны, в числе подобных непопулярных методов сравнительно прогрессивные формы проектного менеджмента и управленческих команд. Впрочем, принцип «за-

казчик — подрядчик», обеспечивающий более четкое разделение задач разного уровня и потому также ускоряющий процессы принятия решений, считают перспективным 40% внутренних экспертов (против 31% у внешних). При этом видится необходимым развивать у работников госслужб целостное понимание процесса управления, осознание и осмысление его стратегического уровня; это позволит лучше понимать роль стратегии и реформ как источника, влияющего на эффективность работы госслужащих.

Говоря о различиях в оценках, следует назвать меры по оптимизации состава и численности госслужащих. Вероятно, различия в восприятии этой меры — заметно большая доля внешних экспертов надеется на эту меру — связаны с тем, что слово «оптимизация» часто используется как эвфемизм массовых увольнений. Хотя не исключена и негативная оценка опыта прошедших оптимизаций, пережитого экспертами-госслужащими.

Самым эффектным, хотя и ожидаемым, является все, что как-то связано с открытостью деятельности, общественным контролем и оценкой (разница показана разнонаправленными стрелками) причем чем больше возможная открытость, тем больше расходятся мнения внешних наблюдателей и самих представителей государственных органов. Если совершенствование системы внутреннего мониторинга эффективности работы вызывает расхождение в 1,5 раза, то по мониторингу путем проведения социологических опросов различие — более чем в два раза, а по варианту совершенствование механизмов открытости работы — втрое! Лишь 16% экспертов-госслужащих считают эффективными две последних упомянутых меры, а среди внешних экспертов таких 36% и 42% соответственно.

Понимание факторов мотивации и движущих сил развития государственной службы позволит выработать и включить в последующее реформирование те меры мотивации, стимулирования, которые в наибольшей степени будут способствовать развитию и государственных служащих, и государственной службы.

В этой связи, наряду с предложенными стандартными мерами мотивации и стимулирования, экспертам было предложено рекомендовать меры по реформированию государственной службы. Эксперты назвали свыше 80 возможных мер по реформированию госслужбы. Большую их часть можно объединить в следующие 15 направлений (рис. 22).

Исходя из данных, представленных на рис. 18, видно, что чисто финансовая мотивация отходит на второй план, а вопросы, выходящие за пределы компетенции самих работников госорганов, и вовсе оказались в конце рейтинга. Иными словами, эксперты ощущают изменения возможными на низовом уровне реформирования, т. е. на уровне конкретных организаций и элементов системы государственного управления.

Однако между внешними и внутренними экспертами наблюдаются серьезные различия в приоритете реформ (лучшего различения сделаны рис. 23). Для отдельные диаграммы для каждой группы (рис. 24, 25).

Рисунок №25. Меры, предлагаемые внешними экспертами, %

Пожалуй, единственный значимый вопрос, по которому сходятся эксперты обеих групп, — это необходимость роста профессионализма и упора на компетентность в государственных органах (около 22% в обеих группах). Близка к нему содержательно тема «переформатирования деятельности», в частности перехода на проектный или командный принцип работы, в которой тоже не имеется различий (8%). Во всех остальных темах наблюдаются существенные разногласия, что неудивительно, учитывая общее отношение к реформам у этих групп.

По мнению экспертов — работников государственных структур, наиболее действенной мерой является изменение мотивационного комплекса. Нефинансовая мотивация остается ведущей и даже главной (ее упомянули 37% внешних экспертов), однако все нюансы, касающиеся заработной платы и премирования, выходят на второе место (25%). Все остальные вопросы, кроме вышеупомянутого роста профессионализма, имеют для этой группы явно второстепенный характер. Оптимизация (зачастую подразумевающая сокращение) численности штата государственных служащих экспертами —представителями этой категории не называлась вовсе.

Внутренние эксперты, хорошо зная особенности функционирования государственной службы изнутри, в принципе предлагали больше вариантов различных мер, причем их опыт более разнообразен: треть таких экспертов предложила сравнительно редкие варианты возможных действий, а среди внешних экспертов таких лишь четверть.

Однако внешние эксперты предлагают большее разнообразие мер, отличных от мотивационных, к тому же оценивают их более высоко.

Для экспертов этой группы ведущую роль в потенциальной реформе играют меры по росту открытости, прозрачности государственных органов (25%, среди внешних экспертов — 11%) и находящиеся с ними в плотной связи персональная ответственность и контроль деятельности (23% против 16 у внешних экспертов).

Существенное влияние на реформирование государственной службы, по мнению 19% внешних экспертов, окажут всевозможные кадровые технологии, как связанные с организационным продвижением и ротацией, в том числе с упором на кадровый рост молодежи, так и более жесткие, прозрачные, системные процедуры отбора, подбора, конкурсов, аттестаций. Логично выглядят показатели таких близких к кадровым технологиям мер, как внедрение мер системной нефинансовой мотивации (18%, т. е. вдвое меньшая доля по сравнению с внутренними экспертами!) и расширение процедур оценки (при условии выработки соответствующих критериев) — ее упомянули 15% (и всего 6% внутренних экспертов).

Финансовая мотивация, столь важная для госслужащих, кажется необходимой мерой менее чем 10% внешних экспертов. Еще одна проблема, напротив, не выглядит серьезно для тех, кто работает в госорганах (5%), но попадает в число значимых (16%) для наблюдателей извне. Речь идет о различных формах кадровой коррупции, в первую очередь о протекционизме и кумовстве.

Есть своя специфика и в предложении мер реформирования в зависимости от опыта экспертов (рис. 22). Заметно, что самые опытные эксперты выдвигают нестандартные, менее формальные и оттого не попадающие в общий список предложения. Наиболее влиятельные реформы, с их точки зрения, должны произойти в области персональной ответственности, в мерах дисциплины и контроля (21%). При этом ситуация с профессионализмом и компетентностью не является для них, в отличие от менее опытных коллег, действительно значимой (их упомянули только 12% таких экспертов, хотя в двух других группах эта доля достигала 30%).

С точки зрения экспертов со стажем 11–15 лет, реформа нуждается в изменении мотивационного комплекса, включающего в себя нефинансовую мотивацию (37%), технологии кадрового продвижения (30%), оценку (20%) и прозрачность (23%). Схожие предложения и у менее опытных экспертов, но в целом они были и менее активными.

Из того, что не отражено на рисунках, интересным показались следующие моменты. Некоторые эксперты заметили, что в работу госслужбы вмешивается политика. Это может быть влияние всей политической системы или политических партий. Например, «реформировать надо принципы подбора политического чиновничества, а карьерное надо оставить в покое и совершенствовать».

Рисунок №26.Меры, предлагаемые экспертами, в разбивке по опыту, %

Примерно поровну делится понимание необходимости снижения государственного регулирования в отдельных сферах и потребность в отдельном органе по регулированию государственной службы. Чтобы понять, есть ли здесь противоречие, необходимо более глубокое исследование.

Дополнительные предложения (2 эксперта) касаются полного пересмотра системы должностей и классных чинов, с отменой последних, поскольку классный чин не предусматривает наделения государственного служащего определенным функционалом, носит достаточно формальный характер, определяя в большей степени материальное содержание, дополнительные дни отпуска. А в случае понижения в должности классный чин не пересматривается, создавая неопределенность в системе мотивации.

Обобщая результаты исследования мотивации и стимулов к развитию системы государственной службы, можно сделать следующие выводы.

Во-первых, необходимо в срочном порядке пересмотреть систему финансовой мотивации государственных служащих, что позволит снизить коррупционную составляющую, так называемую кадровую коррупцию, исключить теневые модели работы с сообществом лоббирование, бизнес- («добровольно-принудительные», «семейные» модели). Замораживание индексации заработных плат в совокупности с сокращением численности государственных служащих при сохранении требований по реализации задач развития открытости работы органов власти, расширении задач по взаимодействию с обществом и бизнесом не способствуют лояльности государственных служащих и притоку молодых кадров.

Реформирование и развитие собственно самой системы мотивации, превращение ее в многофакторную, хотя и упоминается в проекте программы развития государственной службы, тем не менее не описано в конкретных механизмах. Неплохие результаты в этом направлении могло бы дать внедрение, по аналогии с опытом США, «принципа кафетерия», когда государственные служащие могут в рамках выделенных лимитов комбинировать различные виды нематериальных льгот.

Дополнительное внедрение системы показателей эффективности работы государственных служащих через «эффективный контракт» позволит работодателю объективно оценивать работу государственного служащего, а государственному служащему, в свою очередь, понимать и осознавать собственную ответственность, оценивать свои сильные и слабые стороны, выявлять точки профессионального роста.

Во-вторых, в связи с тем что на первом месте, судя по опросам, находится нефинансовая мотивация, сделать ее более разнообразной и действительно многофакторной.

В числе приоритетных нематериальных стимулов — рост профессионализма и упор на компетентность в государственных органах. А это значит, что формирование системы непрерывного профессионального развития и обучения будет являться первостепенной задачей дальнейшего реформирования государственной службы.

Другой важнейшей мерой является формирование в сознании госслужащего понимания необходимости открытой, прозрачной деятельности госслужбы, поскольку, судя по запросам внешних экспертов, это является высоко востребованным общественностью. Каким бы ни было желание избежать общественного и ведомственного контроля и сохранить «закрытость» системы государственной службы, его необходимо преодолевать, и желательно через различные формы игрового и тренингового взаимодействия. В числе таких элементов можно использовать средства геймификации (игрофикации), например на федеральном портале «Госслужба». Как известно из практики других стран, всевозможные ранги и нематериальные поощрения категориального вида, лежащие в основе геймификации, являются эффективными стимулами для основного контингента портала — менеджеров среднего и низового звеньев.

Наконец, последним важным направлением системы нематериального стимулирования является поддержание командного духа и корпоративной культуры. Достижение положительных результатов в этом направлении, как уже неоднократно отмечалось ранее, возможно за счет развития института наставничества, развития молодых специалистов.

За рубежом система мер стимулирования государственных служащих также представлена финансовыми и нефинансовыми механизмами, которые в совокупности формируют так называемую менеджеристскую систему — прототип «эффективного контракта» в Российской Федерации. Изначально менеджеристская система сложилась в США: это модель, в рамках которой государственные служащие рассматривались как менеджеры, а государство-работодатель — как вполне определенный орган, который требовал эффективной работы, не уступающей работе в частном секторе.

 Это имело как положительные, так и отрицательные последствия, на которые некоторые эксперты обращают внимание тех стран, которые только вступают в полосу реформ или не имеют такого богатого опыта развития систем государственной службы. Основные предостережения касаются мотивации и организации труда на государственной службе.

Так, переход к менеджеристской модели государственной службы порождает эффект «вращающейся двери» (постоянный приток кадров из бизнеса в органы власти и наоборот, что усиливает лоббизм), опасность снижения заработной платы в связи со снижением компенсационной и премиальной части, которая в свою очередь может быть недостаточна эффективно рассчитана обоснована при переходе от бюрократической к менеджеристской модели. Такая ситуация произошла в системе государственной службы Великобритании: средняя заработная плата государственных служащих среднего звена упала в 1990-е гг. на уровень 50–60% от средней заработной платы по стране и бизнес-структурам.

 В немецкой системе государственной службы основные акценты правительства Меркель сделаны на повышение открытости, снижение коррупционных проявлений на государственной службе (несмотря на то, что фактов правонарушений в Германии среди госслужащих в принципе немного), разработке системы мотивации и эффективного контакта.

Вместе с тем, как отмечается в отдельных источниках [73], существуют реально прогнозируемые проблемы и антистимулы в системе государственной службы Германии.

К ним относят:

– существенный рост расходов и, соответственно, нагрузка на бюджет в связи с выплатами государственным служащим компенсаций и пособий, обеспечения социальных гарантий;

– старение кадров на государственной службе (по данным ОЭСР на 2012 год) из-за различных возрастных ограничений;

– проблемы с отбором на государственную службу высококвалифицированных кадров;

– внедрение системы оценки эффективности труда, основанной на оценке достижений для государственных служащих, но не факт, что государственные служащие знакомы с достижениями своих руководителей и будут ознакомлены с такой системой мотивации;

– увеличение влияния профсоюзов государственных служащих (актуальная вообще для Германии тема профсоюзов);

– превращение гражданских правоотношений в рыночные;

– проблемы, связанные с повышением мобильности государственных служащих, планированием и реализацией карьерного роста (очевидно, во избежание старения кадров);

– и что самое удивительное, в либеральной и в целом социально ориентированной Германии в качестве перспективной проблемы обозначено равенство сейчас и в дальнейшем однополых партнерств с супружескими парами. Очевидно, это подрывает моральные устои государственной службы.