О РЕАЛИЗАЦИИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ НАЦИОНАЛЬНОЙ ПОЛИТИКИ РОССИИ

О Федеральном агентстве по делам национальностей

Отправной точкой нового этапа в реализации Стратегии стал Указ Президента РФ от 31 марта 2015 г. № 168 «О Федеральном агентстве по делам национальностей», в соответствии с которым в структуре Правительства РФ появился новый орган исполнительной власти в лице Федерального агентства по делам национальностей. Основной функцией данного органа стала выработка и реализация государственной национальной политики, нормативно-правовое регулирование и оказание государственных услуг в сфере государственной национальной политики.

Статистические данные и результаты социологических исследований

Межнациональные отношения и отношение к представителям других национальностей. По итогам последней переписи в России проживают представители порядка 200 национальностей, но только представители 7 этносов превысили численность в более чем 1 млн. человек (русские, татары, украинцы, башкиры, чуваши, чеченцы, армяне).

Наиболее высокий уровень естественного прироста по итогам 2016 года демонстрируют такие народы как чеченцы, ингуши, тувинцы. Также высокий уровень рождаемости наблюдается в Республике Дагестан, Ненецком автономном округе, Республике Алтай, Ямало-Ненецком автономном округе, Тюменской области, Ханты-Мансийском автономном округе — Югре и Бурятии.

При этом, как показывают социологические исследования, жителей России характеризует неоднозначное отношение к представителям различных национальностей и проблеме межэтнических отношений. На основе социологического опроса 2016 года ВЦИОМ по поводу противоречий и неприязни между русскими и людьми других национальностей 60% опрошенные сказали, что скорее есть, 32% ответили на вопрос отрицательно и лишь 8% опрошенных были в затруднении.

По результатам опроса в 2016 г. Левада-центра удалось выяснить:

На вопрос «В какой мере Вы согласны с высказыванием, что иммигранты обогащают российское общество» лишь 1% опрошенных полностью согласны с этим фактом, при том, что 21% полностью с этим не согласен.
На вопрос о том, что иммигранты отбирают рабочие места у россиян положительно ответило 27% опрошенных, 35% скорее согласны с утверждением и 13% с данным утверждением не согласились.
Также в рамках данного опроса был следующий вопрос: «В какой мере вы согласны с тем, что иммигранты увеличивают уровень преступности в стране» на который 64% ответили положительно и только 11% имели отрицательный ответ.

Негативные проявления в сфере межнациональных отношений россияне связывают с мигрантами. Так, очень большой процент участников опроса о межнациональных отношениях считают, что необходимо ограничивать въезд представителей некоторых национальностей на территорию региона, где они проживают. Большая часть опрошенных против въезда в регионы выходцев из Кавказа (34%) и выходцев из бывших среднеазиатских республик СССР (29%), лишь 13% было против украинцев и 20% опрошенных считают, что вводить какие-либо ограничения на проживание иных наций не следует.

Исследования, проведенные учеными в 2015-2016 гг. НИУ ВШЭ и Института социологии РАН, предоставляют более конкретную информацию отрицательного характера. Согласно их данным, 49,3% россиян выступают против любых мигрантов (даже тех, кто мог бы принести стране реальную пользу).

Кроме этого молодые люди, особенно до 20 лет, более терпимо относятся к мигрантам. Достаточно значимым фактором, влияющим на отношение к мигрантам, является материальное положение респондентов. «Находящиеся в самом сложном материальном положении респонденты (на 1 и 2 ступени) существенно чаще высказывают антимигрантские взгляды: свыше 2/3 из них полагают, что страна не нуждается ни в каких мигрантах. Напротив, среди самых обеспеченных такого рода настроения встречаются почти в полтора раза реже».

Следует отметить, что одной из основных причин, которая заставляет россиян (преимущественно русских) относиться настороженно к представителям других народов, в том числе проживающих в других регионах России, связана с тем, что те, меняя свое место жительства, не меняют образ жизни, культурные ценности, бытовые привычки. А это, в свою очередь, заставляет воспринимать их местными жителями как «диких», «нецивилизованных», «некультурных». Данные проведенного в Москве опроса свидетельствуют, что к соседству с кавказцами отрицательно относится 35% респондентов, а с представителями тюркских и сибирских этносов – 15 – 17%. Коллегами по работе с представителями других этносов не хотели бы быть 18 – 20 % москвичей.

Формирование новой национальной идентичности. Одной из основных задач, в сфере национальной политики, с которой столкнулось российское руководство после распада Советского Союза – формирование общероссийской гражданской идентичности – «жители России» или «россияне».

При этом нельзя считать, что в настоящее время она успешно решена. Согласно исследованиям, проходившим в августе 2016 года в 137 городах страны, участников опроса спрашивали, как они относятся к идее «Россия для русских». Эту идею одобрил почти каждый второй, при этом 14% ее уже давно поддерживают, а 38% считают, что ее не плохо было бы осуществить в разумных пределах.

На сегодняшний день данные социологических опросов населения свидетельствуют, что за последнее время (год-полтора) в стране улучшается «межнациональный климат». Так, большинство россиян, не ощущает межнациональной напряженности в городе или районе, где живут.

Таким образом, несмотря на улучшение «межнационального климата» в РФ, формирование национально-гражданской российской идентичности остается актуальной задачей.

Организация системы мониторинга. Для формирования российской идентичности и решения задач, поставленных в Стратегии, необходимо системное и комплексное изучение состояния сферы межнациональных отношений в России, т.е. организация их мониторинга.

В рамках системы мониторинга ключевыми задачами на федеральном уровне являются:

- проведение среднесрочного и долгосрочного анализа развития межнациональных и государственно-конфессиональных отношений в Российской Федерации, прогнозирование рисков и угроз в указанных сферах;

- выработка управленческих предложений и решений в сфере реализации государственной национальной политики.

Решение этих задач на региональном и местном уровнях предполагает следующие шаги:

- формирование региональных центров мониторинга с круглосуточной «горячей линией» и отработанным регламентом реагирования на конфликтогенные ситуации в сфере межнациональных отношений;

- анализ средств массовой информации, электронных ресурсов (включая блогосферу), информационных ресурсов общественных объединений, научных организаций и экспертных сообществ.

Инновационный характер системы мониторинга обеспечивается соответствием следующим критериям:

- комплексность и диверсифицированность источников информации;

- автоматизация приема обращений, их обработки и анализа для выработки предложений по принятию управленческих решений в сфере межнациональных отношений, в том числе в случае возникновения конфликтной ситуации;

- обобщение и анализ социологической информации в региональном и муниципальном разрезе баз данных, собранных по единой методике.

Взаимодействие органов государственной власти и институтов гражданского общества в сфере межнациональных отношений.

В Российской Федерации действует Федеральный закон «О национально-культурной автономии», согласно которому национально-культурная автономия (НКО) есть разновидность общественных объединений, т.е. неправительственных организаций, созданных по этническому признаку «в целях самостоятельного решения вопросов сохранения самобытности, развития языка, образования, национальной культуры». Реализация данного федерального закона способствовала укреплению межнациональной обстановки в стране, а также развитию диалога между властью и обществом.

Поиск эффективных механизмов общественной дипломатии является одной из перспективных задач развития национальной политики Российской Федерации. В рамках социологического исследования, реализованного АНО «Институт приграничного сотрудничества и интеграции» в 2016 году, было осуществлено изучение мнения населения по вопросам общественной дипломатии. Исследование проводилось в 3 регионах – Белгородской, Воронежской и Курской областях (всего было опрошено 1000 человек согласно половозрастной выборке). Как было выявлено в рамках исследования, половина опрошенных считает, что знают такое понятие как «общественная дипломатия» (48%) или хотя бы имеют о нём представление; 20% опрошенных ответили, что определенно не знают этого понятия; 32% респондентов затруднились ответить на этот вопрос.

Далее респондентам было предложено выбрать определение, которое на их взгляд, наиболее подходит данному понятию. Такое определение общественной дипломатии, как «комплекс инструментов и методов достижения внешнеполитических целей без применения оружия, а за счет информационных и других рычагов воздействия» отметили 38,3% респондентов; «дипломатия на уровне общественных организаций» определили 18,8% опрошенных; «система взаимодействия с зарубежными обществами в политических целях» выделили 10,6% населения; «трансляция положительной информации о государстве и участие в выработке внешнеполитических решений с учетом влияния на репутацию страны, которое они окажут» – 10,5%; «программы, финансируемые правительством, направленные на информирование и оказание воздействия на общественное мнение в других странах» определили 5,8% опрошенных, «достижение национальных целей без применения жесткой силы или умножение возможностей жесткой силы в том случае, если она все же применяется» – всего 5,1%.

По мнению 41,1% респондентов именно национальные правительства, заинтересованы в общественной дипломатии. 35,2 % опрошенных отметили, что в использовании общественной дипломатии заинтересовано, прежде всего, население. Этот показатель абсолютно закономерен и дает возможность утверждать, что население приграничных регионов заинтересовано участвовать в проектах общественной дипломатии. Вместе с тем, участники исследования отметили очень малый процент заинтересованности НКО в процессах использования общественной дипломатии – всего 4,3%, что в целом противоречит мировому опыту, согласно которому общественный сектор является основным «двигателем» общественной дипломатии.

Половина респондентов (48%) отметили, что готовы принимать участие в процессах общественной и народной дипломатии, 25% респондентов ответили отрицательно и 27% опрошенных затруднились ответить. 35,6% опрошенных отметили, что готовы принимать участие в волонтерских проектах, что подтверждается активностью населения в реализации таких проектов, как: «Волонтёры Победы», Международные волонтерские программы и т.д. Ставшие уже традиционными для общественной дипломатии формы включают как общественный сектор, так и спортивно-культурный.

Определение активности российских общественных организаций и фондов в сфере общественной дипломатии с точки зрения населения приграничных регионов является важным для решения задач национальной политики. Самой активной в этой сфере респонденты отметили деятельность Россотрудничества (25,3%) и Межгосударственного фонда гуманитарного сотрудничества государств-участников СНГ (25,10%).

Проблемы и трудности реализации поставленных задач

Факторы, препятствующие эффективной реализации национальной политики в России, можно условно разделить на три группы. Первая группа связана с условиями реализации; вторая – с механизмами и инструментами, третья – с осмыслением ситуации и выработкой решений и предложений. К первой группе следует отнести такие проблемы, как:

Неравномерное социально-экономическое развитие территорий с разным национальным составом населения обостряет национальный вопрос, который сегодня выступает, в том числе, как вопрос социально-экономического развития. Очевидна контрастность и неоднородность в социально-экономическом развитии отдельных субъектов РФ, что приводит к разобщенности интересов, экономической дезинтеграции, социальной напряженности и другим негативным проявлениям.
Несовершенство финансовых рычагов реализации государственной национальной политики. Возникают затруднения, во-первых, из-за нестабильности финансирования и отсутствия нормативов выделения средств на национальную политику. При этом финансирование деятельности центрального аппарата уполномоченных органов регулярно возрастает. Во-вторых, нетранспарентность статей расходования средств из-за отсутствия четких формулировок статей финансирования программ национальной политики. В-третьих, эффект отсутствия единого заказчика из-за нескоординированности действий структур разных ветвей власти, и, как следствие, неэффективность расходования и контроля над финансовыми ресурсами.
Недостаточность властной и ресурсной обеспеченности национальной политики на локальном уровне. В системе российской национальной политики практически отсутствует практика делегирования на низовой уровень полномочий и финансов. Как следствие, мероприятия программ национальной политики не проработаны на уровне органов местного самоуправления, где, собственно, они и должны реализовываться. Ряд регионов (Республика Коми, Пермский край и др.) продемонстрировали свою работоспособность путем создания подразделений на местах, но подобный положительный опыт не является повсеместным.

Вторую группу составляют следующие факторы:

Недостаточность коммуникативной сферы межнациональных отношений. Регуляторы коммуникативной сферы в рамках механизмов межнациональных отношений (политико-правовые формы, принципы, нормы, форматы, дискурсы, формальные и неформальные связи) горизонтально ограничены при избыточности вертикальных. Повышение эффективности системы видится, в первую очередь, в выстраивании горизонтально ориентированных территориальных связей. Одним из средств расширения коммуникативной сферы межнациональных отношений и повышения эффективности межкультурных коммуникаций является развитие коммуникативного потенциала регионов. Создание в регионах благоприятных (политико-экономических, социальных, национальных, религиозно-этнических и т.д.) условий для повышения коммуникативного потенциала обеспечивает эффективность межнациональных и межэтнических взаимодействий.
Отсутствие четких и внятных механизмов повышения эффективности межкультурных коммуникаций. Разработку таких механизмов актуализирует неготовность представителей разных этнокультурных общностей к продуктивному диалогу (как на государственно-политическом, так и общественно-бытовом уровне) и неумение налаживать диалог даже теми, кто проявляет прямую заинтересованность и готовность; неэффективность мер по поддержанию национально-культурной идентичности в инокультурной среде; отсутствие концепции межкультурного диалога и действенных механизмов взаимодействия этносов и культур в конфликтогенных условиях современного мира. Выявление и описание механизмов, позволяющих одновременно развивать межкультурный диалог и расширять коммуникативное пространство сохраняя культурную уникальность регионов и этносов, имеет большое практическое значение. Разработку подобной теоретико-методологической программы повышения коммуникативного потенциала регионов, отвечающей психологическим и социокультурным основам национально-культурной идентичности, следует рассматривать в качестве реального механизма сохранения самобытности локальных/региональных культур в условиях поликультурного мира.
Крайне медленная институционализация экспертно-аналитического сегмента, на что указывает малочисленность научно-исследовательских Центров гуманитарной экспертизы. Подобные центры созданы при ведущих университетах России (СПбГУ, ВШЭ), но отсутствуют во многих регионах. Вместе с тем, сферой деятельности Центров гуманитарной экспертизы является не только проведение экспертно-аналитических и консультационных работ (в области культурной политики, межнациональных отношений, образовательных, научно-исследовательских и культурно-просветительских проектов, информационной среды и СМК), но и профессиональная подготовка специалистов, обладающих необходимыми компетенциями для работы в сфере национальной политики, межнациональных и межконфессиональных отношений.

В третью группу входят:

Отсутствие эталонной модели идентичности, дающей представление о принципах функционирования и взаимосвязи ее различных типов и уровней. Тем не менее, ряд разработок позволяют частично осветить проблему типов и уровней идентичностей (национальной, культурной, национально-культурной, этнокультурной, коллективной, гражданской и т.д.); ответить на вопросы демаркации и соотношения коллективной и индивидуальной идентичностей; рассматривать национальную идентичность как продукт социально-культурного конструирования. Некоторые исследования предлагают модель культурной идентичности, в контексте которой раскрывается специфика взаимосвязи гражданской и национально-культурной идентичностей, а также рассматриваются практические механизмы конструирования и укрепления (общероссийской) гражданской идентичности.
Отсутствие теоретико-методологической базы гуманитарной экспертизы, в задачи которой входит инспектирование и экспертиза культурной политики (в том числе, в области межнациональных и межконфессиональных отношений); анализ культурно-образовательных, научно-исследовательских и культурно-просветительских проектов; анализ состояния культурного наследия и перспектив его сохранения; анализ и диагностика информационной среды, электронных ресурсов (включая блогосферу), в контексте выявления экстремистского содержания и нарушений морально-этических норм и традиций общества. В ряду важнейших задач экспертно-аналитической деятельности – осуществление контрольно-превентивных мер в области межнациональных отношений, а также профилактика экстремизма на национальной и религиозной почве. Следует отметить, что принципы и методы гуманитарной экспертизы сегодня находятся в стадии разработки и формирования.
Недостаточная разработанность и терминологическая неточность ключевых понятий, таких, как: «национальный» в этнокультурном смысле; соотношение терминов «этно-культурное» / «гражданское». В методологическом плане признается многонациональность, но народы – лишь объекты национальной политики; многонациональность заменяется этнокультурным многообразием. Неясно, как соотносятся гражданское единство и идентичность, с одной стороны и этнокультурное многообразие – с другой. Такой критерий оценки эффективности как «уровень общероссийской гражданской идентичности» до настоящего времени не имеет единообразного толкования, в связи, с чем неясно, что конкретно будет учитываться при определении данного показателя.