Туризм оказывает стимулирующее воздействие на развитие сфер экономической деятельности, как услуги коллективных средств размещения, транспорт, связь, торговля, производство сувенирной продукции, общественное питание, сельское хозяйство, строительство, а также выступает катализатором социально-экономического развития регионов Российской Федерации[1].

На рынке туристических услуг выделяют три основных направления туризма: выездной туризм, въездной туризм и внутренний туризм.

Однако, даже при имеющихся возможностях России, туристическая отрасль имеет ряд проблем, которые требуют оперативных решений:

1)Индекс конкурентоспособности путешествий и туризма (TTCI) в России, который измеряет степень привлекательности туризма в определенной стране.

В 2015 году Россия заняла лишь 45-е место в рейтинге конкурентоспособности в секторе туризма и путешествий, хотя и повысила свою позицию на 18 мест[2]. В качестве сильных сторон экспертами были выделены богатые природные и культурные ресурсы (34-е и 21-е места соответственно), а также инфраструктура воздушного транспорта (22-е место) и телекоммуникационная инфраструктура. Неплохо выглядит Россия и с точки зрения ценовой привлекательности. К слабым сторонам конкурентоспособности российского сектора туризма, которые тормозят увеличение въездного туризма в Россию, прежде всего, можно отнести слишком жесткие визовые требования для иностранцев (120-е место): по этому показателю страна уступает Вьетнаму (115-е место), Суринаму (119-е место). Для развития въездного туризма необходимо решить этот вопрос, так как туристической отрасли как части экономики выгодна отмена виз. Составителей рейтинга также смущает в России неблагоприятный деловой климат: по этому показателю страна занимает 109-е место. По уровню безопасности Россия находится на 126-й строчке в общем рейтинге и соседствует с Мьянмой и Ямайкой. Также конкурентоспособность российского турпродукта снижает недостаточно развитая инфраструктура наземного и водного транспорта (92 место).  Кроме этого, эксперты ВЭФ отмечают, что для российского правительства развитие сектора путешествий и туризма не является реальным приоритетом (90 место по этому показателю)[3].

2) Проблемы развития внутреннего туризма.

Внутренний туризм является наименее развитым сегментом рынка туристических услуг. Число реализованных туристских путевок по зарубежным странам более чем в 4 раза превышает числе поездок по территории России. Такие показатели демонстрируют отток денег в зарубежные страны, что уменьшает доходы государства, в том числе и общий показатель ВВП Российской Федерации.

Рост внутреннего туризма ограничивается:

- низким уровнем сервиса, который включает уровень обслуживания, качество обслуживания, недостаток квалифицированных кадров;

- отсутствием политики в регионах по созданию устойчивых региональных брендов, которые включали бы не только туризм, но и индустрию, и инвестиционную политику;

- низким уровнем доходов населения, обуславливающим доминирование в потребительских расходах затрат на приобретение продуктов питания и промышленных товаров при незначительных расходах на оздоровление и отдых;

- высокой стоимостью внутренних пассажирских перевозок, снижающая доступность туризма;

- недостаточностью информации о потенциале туристического прибытия;

- неэффективной системой продвижения национального туристического продукта на рынки, слабой политикой в области формирования имиджа туристских дестинаций и их продвижения на внутреннем и внешнем рынках.

И это далеко не полный список проблем. В настоящее время крайне необходимо поддерживать тенденцию нарастания внутреннего туризма. Это связано с возрастающим уровнем культурных запросов россиян, со снижением курсом рубля по отношению к иностранным валютам, что сдерживает спрос на зарубежные туристические поездки.

3) Рекламное и маркетинговое продвижение туристического продукта.

Страны, привлекающие туристов, тратят на рекламно-информационное продвижение от 30 до 100 млн. евро в год. В России это значение значительно меньше, а эффективность расходов остается на низком уровне. Отечественные потребители лучше осведомлены о местах и достопримечательностях других стран, при этом плохо зная географию, историю и туристические места у себя на родине.

4) Кризис на рынке туроператоров.

Кризис 2014 г. оказал заметное влияние на российскую туриндустрию. Кризис туристического бизнеса России пошатнул доверие потребителя. В результате вырос интерес к онлайн-бронированию отелей и авиабилетов, аренды автомобилей и поиска электронных путеводителей – навигаторов. Позитивной тенденцией стало лишь то, что государство взялось за регулирование в этом секторе экономики.

В целом на развитие внутреннего и въездного туризма влияет множество как социальных, так и экономических нерешенных проблем:

- если речь идет о въездном туризме, большой проблемой выступает дефицит позитивной информации о стране, что усугубляется политическими факторами, отсутствием рекламы на зарубежных туристических рынках;

- недостаточная развитость туристской инфраструктуры: недостаточно гостиничных комплексов, нехватка крупных массовых объектов развлечений, изношенность транспортной базы, низкое качество дорог, что существенно понижает интерес ко многим туристическим достопримечательностям;

- сложности реализации туристических инвестиционных проектов, которые сопровождаются сложными бюрократическим процедурами, высокими сроками окупаемости, а, следовательно, являются достаточно рискованными;

- несоответствие соотношения уровня цен и качества на предлагаемые туристские услуги и другие.

В современных условиях, когда государство проявляет особый интерес к туриндустрии, решение таких проблем становится реальным. Прежде всего, государство в этом случае может служить неким гарантом успешной реализации инвестиционных проектов. Так, для того чтобы получить финансовую поддержку инвесторы должны предоставить проработанный бизнес-план, который должен пройти государственную экспертизу, что снижает риски реализации неэффективных проектов. В этом случае использование программно-целевого подхода в рамках государственно-частного партнерства видится весьма актуальным.

Кроме того, весьма перспективным видится создание туристско-рекреационных кластеров в регионах. Кластерный подход к региональному развитию туристической отрасли подразумевает под собой невозможность рассмотрения отраслей региона отдельно друг от друга, а наоборот их представление в виде комплекса взаимосвязанных секторов экономики региона, функционирующих как единое целое. Таким образом, кластеризация отрасли позволит усилить синергетический эффект туризма.

Важным условием развития внутреннего туризма выступит также формирование у населения представления о том, что российский туризм обладает массой преимуществ. Для этого необходимо развивать просветительский туризм, детско-юношеский туризм в рамках самодеятельного, спортивного, походного и познавательного туризма; активно внедрять туристский продукт и  туризм выходного дня; повышать удельный вес экскурсий в программах познавательного внутреннего туризма; увеличивать популярность экологического и сельского туризма и путешествий по малым городам России; популяризировать комбинированные туры «отдых-лечение», упрочить тенденции клубного отдыха и путешествий, привить интерес к событийному и паломническому туризму.

Правовой аспект

Развитие рынка туристских услуг вызывает необходимость разработки правовых средств регулирования отношений в сфере туристской деятельности. В настоящее время в России большое значение приобретает решение вопросов защиты прав граждан-потребителей (туристов) при получении ими туристских услуг в процессе путешествий. Неполнота и противоречивость правовых норм, регулирующих поведение субъектов туристской деятельности, недостаточная разработанность понятийного аппарата, а в отдельных случаях и отсутствие правового регулирования, на практике создают серьезные препятствия в ходе разработки и применения правовых средств защиты прав граждан на отдых, ведут к нарушению прав туристов как наиболее слабой стороны договора.

Стоит отметить, что российская нормативно-правовая база в сфере туризма в последние 8-10 лет характеризуется позитивными изменениями, большинство из которых связаны с реализацией комплексного подхода к нормативно-правовому регулированию в сфере туризма:

• появились нормативно-правовые акты, регулирующие вопросы стандартизации и классификации в отрасли туризма;
• идет усиление ответственности поставщиков туристского оборудования (в соответствии с ФЗ-44) за нарушение гражданско-правовых и иных обязательств;
• развиваются правовые нормы, направленные на обеспечение гарантий и защиты прав туристов,
• активно разрабатывается направление повышения качества туристского обслуживания;
• развивается нормативно-правовое регулирование туризма в аспекте обеспечения безопасности;
• формируется нормативно-правовая база саморегулирования в туристской индустрии;
• активно разрабатываются региональные нормативно-правовые документы, регулирующие деятельность в сфере туризма, учитывающие специфику региона.

Принятие Федеральной целевой программы «Развитие внутреннего и въездного туризма в Российской Федерации» также направлено на повышение конкурентоспособности туристского рынка Российской Федерации, удовлетворяющего потребности российских и иностранных граждан в качественных туристских услугах  через развитие туристско-рекреационного комплекса Российской Федерации; повышение качества туристских услуг; продвижение туристского продукта Российской Федерации на мировом и внутреннем туристских рынках.

В соответствии со статьей 1 Федерального закона № 132-ФЗ от 24.11.1996 «Об основах туристской деятельности в Российской Федерации» туристская деятельность определяется как туроператорская и турагентская деятельность, а также иная деятельность по организации путешествий. Туристский продукт - комплекс услуг по перевозке и размещению, оказываемых за общую цену (независимо от включения в общую цену стоимости экскурсионного обслуживания и (или) других услуг) по договору о реализации туристского продукта. Необходимо при этом отметить, что уже существующий понятийный аппарат требует существенных изменений. Так, требуют уточнения понятия «турист», «туроператорская деятельность», «турагентская деятельность», «туризм», необходимо ввести новые понятия, такие как «тур», «комплексная туристская услуга», «турагент», «туроператор», «туристская путевка», «туристская услуга», «договор возмездного оказания комплексной туристской услуги». Необходимо из закона устранить такие понятия как «туристский продукт», «реализация туристского продукта», «формирование туристского продукта», «договор о реализации туристского продукта».

Наиболее важным законодательно закрепленным средством защиты гражданских прав и интересов потребителей туристских услуг является договор о реализации туристского продукта, конструкция которого была введена в специальное законодательство о туристской деятельности в 2007 г. и на протяжении всего срока существования вызывает обоснованную критику в правоприменительной и туристской практике. По своей конструкции договор о реализации туристского продукта представляет договор возмездного оказания услуг, регулируемый нормами гл. 39 ГК РФ. Следовательно, наиболее значимых изменений требуют нормы, касающиеся договорного регулирования туристской деятельности субъектов рынка.

Основная проблема функционирования действующей системы правового регулирования туристской деятельности связана с тем, что договор о реализации туристского продукта, закрепляемый в качестве единственно возможного туристского договора в специальном законодательстве, не может эффективно выполнять свою главную функцию – выступать в качестве гражданско-правового средства защиты прав и интересов потребителей туристских услуг, так как понятие «реализация туристского продукта» неизвестно ни зарубежному, ни отечественному праву, что затрудняет толкование такого договора, а также квалификацию всех вытекающих из него правоотношений.  Особого внимания законодателя также заслуживает проблема несения и разделения ответственности между основными субъектами туристского рынка – туроператорами, турагентами и контрагентами. Для более эффективного разрешения данной проблемы в действующем законодательстве необходимо закрепить соответствующие нормы, позволяющие вернуть в правовое поле турагентов и контрагентов, определить условия осуществления турагентской деятельности, а также пределы ответственности турагентов и контрагентов по договору возмездного оказания комплексной туристской услуги, предоставляемой туристам туроператором.

Специальное законодательство в сфере туризма требует дополнений и изменений. Недостатки правового регулирования приводят к тому, что, с одной стороны, наблюдается так называемый «туристский рэкет», когда за незначительные нарушения при оказании туристских услуг удается получить не вполне справедливую компенсацию, а с другой – невозможность для потребителя в ряде ситуаций реализовать право на защиту из-за коллизий между нормами Гражданского кодекса РФ и нормами законодательства о туризме и транспорте, сложностей в системе отношений «страховая компания (банк) – туроператор – турагент – турист» (а теперь еще и объединение туроператоров в сфере выездного туризма «Турпомощь»).

Новые и диверсифицированные старые формы деятельности на рынке туристских услуг, трансформация договорной практики, усложнение каналов сбыта услуг, развитие информационных технологий и другие новации туристского бизнеса не отражены ни в общем, ни в специальном законодательстве. К примеру, не регламентированы интернет-продажи (on-line бронирование через туроператора). Недостатки законодательства обнаруживаются и в случаях, когда турагент дополняет продукт туроператора собственными услугами, а также при прочих новациях современного турбизнеса. Так существует ряд проблем, возникающих в деятельности турагентств, которые связаны с осуществлением ими иной туристской деятельности (турорганизаторской, турброкерской и т. д.).

На практике возникают трудности при отнесении той или иной деятельности к туроператорской или турагентской. Любое турагентство в той или иной степени занимается комплектованием услуг – страхует туристов, реализует авиабилеты, бронирует места в гостиницах. В то же время в их работе превалирует агентская деятельность по реализации готового турпродукта.

Нет единства мнений и в регламентации ответственности туроператора за неисполнение или ненадлежащее исполнение обязательств по перевозке. В п. 8 письма Роспотребнадзора «Об особенностях правоприменительной практики, связанной с обеспечением защиты прав потребителей в сфере туристического обслуживания» указано, что при рассмотрении вопросов, связанных с защитой прав потребителей в сфере туристских услуг, необходимо учитывать особенности транспортного законодательства. Поскольку, согласно транспортному законодательству, ответственность за перевозку всегда несет перевозчик, эта транспортная услуга не включается туроператорами в состав турпродукта[4]. Однако закон «Об основах туристской деятельности в Российской Федерации» к существенным нарушениям туроператором договора о реализации туристского продукта, являющимся основанием для выплаты страхового возмещения по договору страхования ответственности туроператора либо уплаты денежной суммы по банковской гарантии, относит, в том числе, неисполнение обязательств по оказанию туристу и (или) иному заказчику услуг, входящих в туристский продукт – то есть и услуг по перевозке. Возникает вопрос: как же может отвечать страховая компания за неисполнение обязанностей по перевозке, если согласно указаниям Роспотребнадзора транспортная услуга не включается в состав туристского продукта? Ведь страхованию подлежит ответственность туроператора, а не перевозчика.

Не регламентированы в законодательстве и отношения «туроператор – чартерный перевозчик – турист». При заключении договора фрахтования за фрахтователем резервируются места для пассажиров, грузов, багажа при сохранении в неизменном виде существа обязательства по их перевозке в пункт назначения. Пассажир-турист в данном случае выступает как лицо, для перевозки которого фрахтовщик и фрахтователь заключают договор фрахтования. Статья 787 ГК РФ оставляет за пределами регулирования многие вопросы, в том числе касающиеся взаимоотношений фрахтователя и пассажиров[5]. Это и позволяет судам квалифицировать отношения, связанные с перемещением туристов воздушным транспортом, не как договор фрахтования между туроператором и перевозчиком в пользу туриста, а как договор перевозки, заключенный между туристом и транспортной компанией. Причем основанием заключения договора является билет с фамилией пассажира.

Туроператору невыгодно заключать с перевозчиками договоры в пользу туриста, проще приобрести билеты для туристов и включить в договор с туристом условие о том, что туроператор не несет ответственности в случае переноса или задержки рейса авиакомпанией. Это приводит к огромному количеству жалоб, связанных с неисполнением или некачественным исполнением услуг по перевозке. Такие жалобы туристские организации отказываются удовлетворять, отсылая пассажиров-туристов к соответствующим исполнителям услуг – то есть к компаниям-перевозчикам.

Первым позитивным шагом в решении этой проблемы стали разъяснения, данные в п. 50 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 28.06.2012 г. № 17 «О рассмотрении судами гражданских дел по спорам о защите прав потребителей»[6], согласно которым судам надлежит учитывать, что ответственность перед туристом за качество исполнения обязательств по договору о реализации туристского продукта, заключенному турагентом как от имени туроператора, так и от своего имени, несет туроператор (в том числе за неоказание или ненадлежащее оказание туристам услуг, входящих в туристский продукт, независимо от того, кем должны были оказываться или оказывались эти услуги). Это позволило разделить ответственность между перевозчиками, отвечающими ныне за регулярные рейсы, и туроператорами, несущими ответственность за чартеры.

Еще одной проблемой является ситуация, сложившаяся с правовым регулированием деятельности турагентов, которые в настоящее время могут работать как от имени туроператора, так и от своего имени. Наиболее оптимальным является решение об ограничении деятельности турагентов, которые смогут реализовывать туристские услуги только от имени и по поручению туроператора. В юридическом смысле с того момента, как турист заключил договор с турагентом, права и обязанности по оказанию услуг туристам должны возникать у туроператора, а не у турагента. Попытки законодателя усилить степень ответственности агентов выглядят весьма неубедительно. Эффективным инструментом в этом случае могло бы стать формирование Единого федерального реестра турагентов по аналогии с туроператорским.

Решения требует также проблема страхования туроператоров и туристов – необходимо включить в ст. 17.6 Закона о туризме положение о предоставлении страховой компании права предъявлять регрессное требование в пределах произведенной страховой выплаты к туроператору, если умышленные действия или бездействие его, либо иных лиц, которые действовали в интересах туроператора, повлекли за собой причинение реального ущерба туристам. Таким образом, снимается противоречие между нормами Закона «Об основах туристской деятельности в Российской Федерации», обязывающими страховую компанию производить выплаты туристам независимо от умысла и действий туроператора, и ст. 963 Гражданского кодекса РФ.

Значительное внимание уделяется и проблемам страхования жизни, здоровья туристов, выезжающих за рубеж. В настоящее время действует норма, согласно которой в случае, если законодательством страны временного пребывания установлены требования предоставления гарантий оплаты медицинской помощи лицам, временно находящимся на ее территории, туроператор (турагент) обязан их предоставить (ст. 17 Закона «Об основах туристской деятельности в Российской Федерации»). В связи с этим, предлагается закрепить в отраслевом законе норму, которая позволяла бы туроператору (турагенту) отказывать туристу, уклоняющемуся от приобретения страховки, в заключении договора на оказание туристских услуг. Помимо этого, необходимо разъяснять туристу, что дает страхование, какие программы существуют в той или иной страховой компании, предоставить ему право выбора, с кем заключить договор и на каких условиях - договор страхования он должен заключать по месту жительства, непосредственно участвуя в выборе страховых услуг. Поскольку туроператоры, пытаясь уменьшить стоимость турпродукта, заключают самые дешевые договоры страхования, порой не покрывающие многих расходов туриста при болезни, несчастном случае и т. д.

Особое внимание следует обратить на несовершенство правового регулирования договорных отношений в сфере туризма. Ст. 17.5 Закона о туризме указывает, что в случаях неисполнения или ненадлежащего исполнения туроператором своих обязательств перед туристом и наличия оснований для выплаты страхового возмещения по договору страхования ответственности туроператора турист вправе в пределах суммы финансового обеспечения предъявить письменное требование о выплате страхового возмещения или об уплате денежной суммы непосредственно организации, предоставившей финансовое обеспечение. Туристам рекомендуется обратиться в страховую компанию, в которой застрахована ответственность туроператора. Однако и в этом случае суммы страхового возмещения оказываются на деле крайне малыми (2-8% от стоимости турпродукта), что вынуждает туристов прибегать к иным средствам защиты своих прав, которых на практике оказывается очень немного. После отказа страховой компании от возмещения ущерба или же осуществления частичных выплат возможны три варианта действий:

1) если арбитражным судом начат процесс о банкротстве туроператора, то пострадавшим туристам следует подавать заявление в суд на включение их в реестр кредиторов, имея в данном случае самые минимальные шансы на получение возмещения;

2) если процедуры банкротства еще не инициированы, то необходимо, соблюдая при этом претензионный порядок, обратиться в суд с иском о защите прав потребителей к туроператору (возможно в качестве соответчика указать и страховую компанию) для возмещения ущерба, непокрытого выплатами со стороны страховой компании и турагентства – однако шансы исполнения решения суда в данном случае близки к нулю;

3) если турагентом была получена агентская комиссия от продажи турпродукта, то возможно обращение туриста в турагентство с заявлением о возврате полученных последним денежных средств.

2 марта 2016 г. был принят Федеральный закон «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в целях усиления ответственности участников туристского рынка и повышения уровня правовой защиты туристов, выезжающих за пределы территории Российской Федерации»[7]. Данным Законом были внесены некоторые наиболее значимые изменения в действующее законодательство. Однако в законе есть несколько проблемных моментов, на которые стоит обратить внимание. В частности, из-за расплывчатости формулировки закон фактически обязывает агентства работать от имени и по поручению туроператора, хотя такая правовая конструкция в туротрасли не встречается и была не раз отвергнута законодателем и бизнесом. Это положение закона надо или скорректировать или убрать. При подготовке текста ФЗ в прошлой редакции, тур-отрасль через ФАС убедила в сложных последствиях данной формулировки, данные разъяснения были приняты, а рассматриваемое предложение отменено. Однако в нынешней редакции, это положение прошло. Таким образом, туроператор реально должен доверять всем своим турагентам работу по договору. В результате мы получаем ограничение развития рынка путем жесткого отбора его участников-турагентов для работы от имени и по поручению туроператора.

Одной из важнейших задач, стоящих перед Координационным Советом, является разработка ключевых положений Концепции программы развития внутреннего и въездного туризма в Российской Федерации, а также выработка предложений по решению существующих проблем, препятствующих дальнейшему развитию.

 Продолжение в части 2.