1. Исполнение федерального бюджета

Основные параметры федерального бюджета в 2008-2016 гг. представлены в табл. 1.1.

Как видно из данных приведенной таблицы доходы федерального бюджета сократились в 2013 г. на 1,2 п.п. ВВП с 20,7 до 19,5% ВВП, а расходы на 0,7 п.п. с 20,7 до 20,0% ВВП. Большие темпы снижения доходов по сравнению с расходами привели к увеличению дефицита на 0,4 п.п. ВВП с -0,06 до -0,5% ВВП. В то же время ненефтегазовый дефицит снизился на 0,5 п.п. с -10,6 до -10,1% ВВП. В результате в целом итоги исполнения федерального бюджета в 2012 г. достаточно противоречивые. С одной стороны, общий дефицит сложился на уровне 0,5% ВВП при планировавшемся уровне в 0,8% ВВП, при этом средства Резервного фонда не только не тратили, а, наоборот, перечислили в него по итогам года 212,2 млрд руб. С другой стороны, в 2013 г. прервалась наметившаяся в 2011-2012 гг. тенденция к росту доходов федерального бюджета после их резкого падения в кризис 2009-2010 гг. В 2013 г. к уровню 2012 г. снизились как нефтегазовые так и ненефтегазовые доходы. На фоне снижения ненефтегазовых доходов ненефтегазовый дефицит оказался больше запланированных 9,7% ВВП.

 Таблица 1.1 Основные параметры федерального бюджета в 2008-2016 гг.

Источник: Федеральное казначейство, Минфин России, расчеты РАНХиГС.

В итоге не произошло реального снижения зависимости федерального бюджета от налоговых поступлений нефтегазового сектора и соответственно от мировой конъюнктуры цен на нефть. Наметившиеся тенденции ставят также под сомнение планируемое в 2014-2016 гг. увеличение доли ненефтегазовых доходов и снижение доли нефтегазовых.

Подобные тренды постоянно закладываются в бюджетные проектировки, но как видно из данных по исполнению федерального бюджета в 2013 г. реализовать подобные планы пока не удается.

По состоянию на 1 января 2014 г. величина совокупного государственного долга Российской Федерации (федерального бюджета) составила 10,7% ВВП (7135 млрд руб.), что заметно меньше заложенной в бюджете на 2013 г. величины в 13,1% ВВП. Тем не менее с 2008 г. сохраняется тенденция к наращиванию уровня долга. В общей величине государственного долга по итогам 2013 г. доля внутренних заимствований составила 74,8% (5338 млрд руб.), внешних – 25,2% (1797 млрд руб.). С 2011 г. отмечается тенденция к росту доли внешних заимствований: 2011 г. – 20,5%, 2012 г. – 23,9%. Однако в 2013 г. темпы прироста как внутренней, так и внешней задолженности замедлились по сравнению с предыдущим годом: соответственно 7,3% (2012 г. – 18,6%) и 14,7% (2012 г. – 45,2%).

В табл. 1.2 представлено более детальное сравнение планировавшихся и фактических объемов поступлений по основным налогам в федеральный бюджет в 2013 г.

Приведенные данные говорят о том, что общий объем доходов лишь немного превысил запланированные поступления (на 1,2%). При этом недобор по ненефтегазовым доходам (93,4% от плана) был компенсирован поступлениями нефтегазовых доходов (110% от плана). Это стало возможным в результате внесенных изменений в статью 96.9 «Резервный фонд» Бюджетного кодекса Российской Федерации. [1] Статья была дополнена новым п. 9 позволяющим подобное замещение одного вида доходов другим в процессе исполнения бюджета.

По сути «бюджетное правило», только вступившее в силу в 2013 г., было модифицировано уже в рамках текущего финансового года. При разнице между фактической среднегодовой ценой на нефть Urals в 2013 г. (108,0 долл. США за баррель) и базовой ценой, заложенной при формировании бюджета в рамках бюджетных правил (91 долл. США за баррель), объем дополнительных нефтегазовых доходов, которые планировалось направить в Резервный фонд в 2013 г., оценивался в размере 1 трлн руб. Однако, как уже было отмечено, в Резервный фонд перечислены дополнительные нефтегазовые доходы в объеме лишь 212,2 млрд руб. В части ненефтегазовых доходов наименьшее исполнение по сравнению с планом зафиксировано по налогу на прибыль (79,1%), налогу на добавленную стоимость (86,4%) и акцизам (91,5%). Особую обеспокоенность вызывает недобор по НДС, который показал достаточную устойчивость в кризис 2009 г. В итоге несмотря на то, что федеральный бюджет исполнен в 2013 г. даже с меньшим общим дефицитом, чем планировалось, риски для федерального бюджета и бюджетной системы в целом увеличиваются.

Таблица 1.2 Планируемый и фактический объем основных видов доходов федерального бюджета в 2013 г.

Источник: Федеральное казначейство, Минфин России, расчеты РАНХиГС.

В табл. 1.3 представлена информация по исполнению федерального бюджета по расходам на отдельные направления (в разрезе разделов ФКР).

Таблица 1.3 Расходы федерального бюджета в 2012-2013 гг.

*В соответствии с бюджетной росписью по состоянию на 01 февраля 2013 г.

Источник: Федеральное казначейство, Минфин России, расчеты РАНХиГС.

В целом по сравнению с бюджетной росписью на начало года по общей сумме расходов изменений практически нет (99,7%). Однако по отдельным направлениям ситуация разная. Так в течение года были существенно увеличены расходы на физкультуру и спорт (на 25,9%) и ЖКХ (на 12,9%). Также на 5-6% были увеличены ассигнования на СМИ, образование, национальную экономику и межбюджетные трансферты общего характера. В то же время заметно снижены расходы на обслуживание долга (84,7% от первоначального плана) и общегосударственные вопросы (92,4%), что можно оценить как положительные изменения. В целом произошедшие за 2013 г. изменения в объемах расходов по отдельным направлениям не привели к существенному изменению структуры расходов по сравнению с 2012 г. В 2013 г. по сравнению с уровнем 2012 г. несколько увеличились ассигнования на оборону (на 0,3% ВВП) и правоохрану (на 0,1% ВВП), в то же время снизились расходы на социальную политику (на 0,4% ВВП), национальную экономику (на 0,4% ВВП), здравоохранение (на 0,2% ВВП) и ЖКХ (на 0,1% ВВП). По остальным разделам расходы в долях ВВП практически не изменились.

По нашему мнению, к настоящему времени потенциал наращивания государственных расходов в средне- и долгосрочной перспективе практически исчерпан. Простое наращивание государственных расходов не приведет к заметному стимулированию экономики и выводу ее на новую траекторию роста. В результате единственным возможным решением является поиск и формирование предпосылок долгосрочного экономического роста, причем за счет как изменения структуры расходов, так и повышения их эффективности. Меры должны быть направлены на увеличение объемов и качества факторов производства (человеческого и физического капитала), на повышение совокупной факторной производительности, в том числе путем развития инфраструктуры, транспорта и связи, улучшения общественных институтов.

С этой точки зрения, важно рассматривать изменения в расходах с позиции «производительных расходов» (образование, здравоохранение, производственная инфраструктура), обеспечивающих рост, и «непроизводительных расходов» (национальная оборона, правоохранительная деятельность, государственное управление), не способствующих или мало способствующих экономическому росту (сверх определенного предела) [2]. Вложения средств в сферы образования, здравоохранения и инфраструктуры нельзя интерпретировать как расходы, необходимые из социальных соображений, или как дополнение к оказанию социальных услуг на рынке. Их следует рассматривать как вложения в долгосрочный экономический рост. В рамках вышеописанной логики вызывает сомнения целесообразность наращивания расходов на оборону и правоохрану при снижении расходов на здравоохранение [3].

Рассмотрим подробнее расходы федерального бюджета на межбюджетные трансферты субъектам Российской Федерации. Общий объем финансовых средств, переданных из федерального бюджета в субнациональные бюджеты, в 2013 г. по сравнению с 2012 г. сократился в реальном выражении на 3% (табл. 1.4.).

Однако по отдельным видам трансфертов наблюдалась разнонаправленная динамика, что привело к изменению структуры финансовой помощи. Так, увеличение объемов в 2013 г. по сравнению с уровнем 2012 г. произошло по таким видам трансфертов, как дотации (прирост 9,2%) и иные МБТ (37,6%). В то же время снизились объемы субсидий (на 9,7%) и субвенций (на 3,7%). Важно отметить, что дотации выросли в основном за счет дотаций на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджетов (прирост на 42,5%). Увеличение данного вида трансфертов связано прежде всего с необходимостью реализации субъектами РФ Указов Президента РФ от 7 мая 2012 г. В то же время объем дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности сократился в реальном выражении на 0,9%. В результате по итогам 2013 г. произошло изменение структуры трансфертов. Так, доля дотаций в общем объеме трансфертов выросла и составила 40,9% (в 2012 г. – 36,4%), доля иных МБТ – 6% (в 2012 г. – 4,2%). При этом доля субсидий, напротив, уменьшилась с 39,6% в 2012 г. до 34,7% в 2013 г., а доля субвенций – с 19,7 до 18,4%.

В целом тенденция по увеличению доли нецелевых трансфертов заложена во всех основных документах в сфере бюджетной политики, включая принятый закон о федеральном бюджете на 2014–2016 гг. [4] Так, к 2016 г. ожидается снижение доли субсидий до 18,5% от общего объема трансфертов и увеличение доли дотаций до 50,8%. Однако необходимо подчеркнуть, что доля нецелевых трансфертов пока увеличивается прежде всего за счет дотаций на сбалансированность, а данный инструмент является одним из самых непрозрачных механизмов в системе межбюджетных отношений в России. Также следует иметь в виду, что та часть дотаций на сбалансированность, которая выделяется на выполнение майских указов президента, по сути, является не дотациями, а все теми же субсидиями. В результате подобные изменения структуры федеральной финансовой помощи лишь искажают межбюджетные отношения и делают их менее прозрачными.

Таблица 1.4 Трансферты российским регионам из федерального бюджета
в 2008–2009 гг. и 2012–2013 гг.

Источник: Федеральное казначейство, Минфин России, расчеты РАНХиГС.

Важно также подчеркнуть, что причина того, что такие показатели как количество дефицитных регионов, размер общего объема дефицита консолидированного бюджета субъектов Российской Федерации оказались хуже, чем в пик кризиса 2009 г., во многом связана с сокращением объема федеральных трансфертов. В 2009 г. объемы финансовой помощи были увеличены на 20% в реальном выражении. При этом глубина падения налоговых доходов региональных бюджетов в 2013 г. оказалась существенно меньше, чем в 2009 г. (3,4% и 20,5% соответственно, в реальном выражении). В случае если политика федерального центра не будет скорректирована, дефицит региональных бюджетов в 2014-2018 гг. будет нарастать (с учетом необходимости увеличения расходов в первую очередь на зарплату бюджетникам), превысив в 2016-2018 гг. уровень в 2% ВВП. При этом общий объем накопленного долга в условиях инерционного сценария может достичь к 2018 г. уровня в 10% ВВП. Следует отметить, что ожидать существенного роста налоговых доходов консолидированных региональных бюджетов в условиях дальнейшего замедления экономической активности явно не приходится. Таким образом, регионы самостоятельно не смогут переломить наметившиеся негативные тенденции и как минимум замедлить рост регионального долга.

Основные выводы:

• В 2013 г., несмотря на первоначальные бюджетные проектировки, не  удалось заметно снизить зависимость федерального бюджета от налоговых поступлений из нефтегазового сектора. Этому способствовала модификация «бюджетного правила» уже в ходе исполнения бюджета на фоне недобора по ненефтегазовым доходам. Следует особо подчеркнуть, что дальнейшие изменения или даже отмена «бюджетного правила» нецелесообразны, т.к. приведут лишь к резкому увеличению рисков для российской бюджетной системы. Также в рамках действующих правил необходимо максимально консервативно прогнозировать объем ненефтегазовых доходов для минимизации замещения их нефтегазовыми доходами уже в процессе исполнения бюджета, чтобы предотвратить увеличение бюджетных рисков. Важно понимать, что надежда на то, что простое наращивание государственных расходов в отсутствии институциональных реформ приведет к заметному долгосрочному росту темпов роста ВВП, мало обоснована. Подобное стимулирование окажет лишь краткосрочные эффекты, а для поддержания темпов роста ВВП на достаточно высоком уровне надо будет не просто единовременно нарастить государственные расходы, но постоянно их увеличивать, что вряд ли реализуемо в рамках текущих бюджетных ограничений (в доходной части).
• Поскольку к настоящему времени потенциал наращивания государственных расходов в средне- и долгосрочной перспективе практически исчерпан, важно рассматривать изменения в расходах с позиции «производительных расходов» (образование, здравоохранение, производственная инфраструктура), обеспечивающих рост, и «непроизводительных расходов» (национальная оборона, правоохранительная деятельность, государственное управление), не способствующих или мало способствующих экономическому росту (сверх определенного предела).
• Политика федерального центра в части выделения трансфертов регионам в условиях падения налоговых доходов субъектов РФ и необходимости выполнения положений президентских указов от 7 мая 2012 г. (в первую очередь в части повышения оплаты труда работников социальной сферы) привела к нарастанию напряженности с исполнением региональных бюджетов. Важно подчеркнуть, что в краткосрочной перспективе проблему можно смягчить наращиванием объемов федеральных трансфертов регионам. Однако возникший дисбаланс на уровне региональных бюджетов носит долгосрочный характер (регионы вынуждены увеличивать текущие обязательства по зарплате бюджетников), поэтому необходимо рассмотреть и другие варианты решения проблемы, включая как фактическое (но несколько завуалированное) смягчение требований по повышению зарплаты (корректировка методики статистического наблюдения в сфере оплаты труда отдельных категорий работников, включая уточнение критериев отнесения работников к той или иной категории), так и изменение распределения доходных и расходных полномочий между федерацией и регионами, а также меры в сфере налоговой политики. Здесь важно отметить, что ресурсы федерального бюджета на данный момент также ограничены (как уже было отмечено выше). Таким образом, на федеральном уровне также может не хватить ресурсов для существенного увеличения объема трансфертов регионам в среднесрочной перспективе. Поэтому увеличение трансфертов без каких-либо дополнительных системных мер может рассматриваться лишь как временная мера в краткосрочном периоде (1-2 года).

Продолжение в Части 2.