Возможные направления реформирования государственного надзора в сфере труда: международный опыт

В США активно используется Анализ воздействия регулирования, который был впервые разработан в этой стране. Первая системная программа под названием «Анализ воздействия регулирования» была сформирована еще в 1974 году, хотя элементы этого анализа использовались в США и ранее. Оценка регуляторных издержек и выгод в США считается хорошо развитой. Полноценный анализ издержек и выгод проводится в отношении всех «экономически важных» предложений в сфере регулирования – то есть тех предложений, влияние которых на бизнес может составить превышать 100 млн. долл. США в год.[1] Также полноценный анализ издержек и выгод проводится в случаях, если новые меры могут существенно увеличить издержки в каком-либо регионе или отдельном секторе экономики или оказать сильное негативное влияние на конкуренцию, занятость, инвестиции, производительность труда или инновации.

В настоящее время Анализ воздействия регулирования в той или иной форме применяется в большинстве стран ОЭСР, и в других странах, в отличие от США, данный анализ также может покрывать первичное законодательство. Успешное внедрение данного инструмента считается сложным с административной и технической точки зрения.[2] Применение Анализа воздействия регулирования в течение многих лет активно продвигается некоторыми международными организациями, в частности, Всемирным банком и ОЭСР.

В 2015 году Канада стала первой страной мира, законодательно ограничившей регулирование. Для этого был принят Закон о снижении административной нагрузки (Red Tape Reduction Act), который сделал обязательным применение принципа «one in – one out» (этот принцип применялся в Канаде и до принятия закона). Ранее данный принцип не вносился в законодательство ни в одной стране. В соответствии с новым законом, при введении нового требования, которое влечет за собой повышение административной нагрузки для бизнеса, должно быть отменено хотя бы одно из действующих требований. Кроме того, новая мера регулирования не должна приводить к больше высоким издержкам бизнеса, чем отмененная мера – то есть, регулирование должно снижаться.[3]

Нидерланды стали первой Европейской страной, которая начала систематическое количественное измерение административных барьеров бизнеса за счет применения стандартной модели издержек. Также Нидерланды стали одной из первых стран, поставивших перед собой цель снизить общие административные издержки бизнеса, возникающие ввиду законодательства, на 25%.[4] Однако, согласно исследованиям, проведенным в 2007 году, снижение административных барьеров не было в полной мере замечено бизнесом. Ввиду этого, в 2007-2008 гг. правительство Нидерландов изменило свою политику в сфере снижения административных барьеров. Были внесены существенные изменения в методологию модели стандартных издержек; в том числе, модель стала измерять административные барьеры не только количественно, но и качественно. Также было решено проводить исследования конкретных секторов и сфер законодательства. Целью данных исследований было выявление областей, в которых необходимы действия, направленные на минимизацию административных барьеров для бизнеса.[5] Опыт Нидерландов позже использовался другими странами. В частности, в 1990-е гг. в Нидерландах была создана модель стандартных издержек, которая позже в 2000-е гг. была институционализирована, то есть, стала использоваться государством для проведения соответствующих исследований. В последнее время данная модель вышла за пределы Нидерландов и стала активно использоваться многими другими (преимущественно европейскими) странами в различных модификациях.

Надзорные органы не достигают стоящих перед ними задач по следующим причинам:

• Они дают слишком много свобод инспекторам в вопросах выбора целей инспектирования, проведения инспекций, вынесения штрафных санкций, что повышает риск роста коррупции и злоупотреблений.
• Они не создают прозрачные и последовательные процедуры проведения проверок; таким образом законные права бизнеса остаются неясными.
• Они не разграничивают свои полномочия, что приводит к тому, что предприятия не знают цели инспекции, а проверки различных органов власти и ведомств повторяют и дублируют функции друг друга.
• Они не предоставляют заблаговременно лежащие в основе проверки нормы и их интерпретацию в явном виде, поэтому МСП могут просто не знать о своих обязательствах.
• Они вкладывают слишком мало средств в обучение и оплату труда инспекторов, поэтому не могут удержать обученный и профессиональный штат сотрудников.
• Не существует механизмов (эффективного надзора, контроля, надлежащих правовых процедур, жалоб) принуждения надзорных органов к предотвращению и устранению последствий нарушений процедур и прав.
• Их деятельность не поддерживается информационными системами, которые позволяют инспекторам ориентироваться на несущие высокие риски несоблюдения законодательства предприятия, что в конечном счете становится бременем для предприятий, которые добровольно подчиняются законодательному регулированию.
• Концентрация своей деятельности на приверженности букве закона, проверках документации и формальностях вместо ориентации на результаты и цели регулирования, а также на помощь бизнесу в деле максимально лучшего соответствия законным требованиям.

Вынесение штрафных санкций является одним из важных элементов проверки. В исследовании Всемирного банка[6] делается предположение, что в развивающихся странах инспектора наделены гораздо большими полномочиями по вынесению штрафных санкций, чем в развитых странах. Закрытие производств является одной из серьезных угроз в развивающихся странах. В Латвии это решение может быть принято по собственному усмотрению одного инспектора (хотя у МСП есть возможность устранить недостатки до вступления решения в силу), а в США подобное суровое решение может быть принято только на основании решения независимого судьи. Снижение свободы действий инспекторов при установлении штрафных санкций может быть одним из приоритетных направлений реформ, направленных на улучшение качество проведения инспекций.

Как правило, реформы инспекций ориентированы на:

• Снижение давления на бизнес,
• Оптимизацию получаемых результатов регулирования и обеспечение максимально высокого уровня безопасности, защиты здоровья и окружающей среды,
• Сведение к минимуму государственных расходов.

Проведем обзор лучших практик инспектирования по ключевым направлениям.

• Определение спектра полномочий и ответственности

Необходимо точно определить спектр полномочий и ответственности контрольно-надзорного органа. Полномочия инспектора должны определяться в рамках сферы полномочий трудовой инспекции и должны ограничиваться правилами, публикуемыми в открытых СМИ. Спектр полномочий не должен включать в себя сбор средств, а должен концентрироваться на максимизации соблюдения законодательства и результативности за счет внедрения и измерения стандартов качества работы.

• Управление человеческими ресурсами в инспекции

После того, как было определено число инспекторов, необходимое для достижения целей государственной политики, постепенно увеличивать заработную плату инспекторов в размере, соизмеримом с аналогичным показателем в частном секторе для такого рода квалификации. Более широкое использование государственно-частных схем аудита с привлечением частных аудиторов (т.е. инспекторов) для проверки соблюдения законов. Нанимать и оплачивать труд инспекторов в соответствии с уровнем оплаты труда в частном секторе для аналогичных навыков.

• Создание программ подготовки кадров инспекции

Необходимо проводить экзамен при наборе инспекторов. Инспектора должны пройти начальную подготовку и ежегодно проходить обучение в ключевых проблемных областях. Большинство программ обучения направлено на сокращение расходов и повышение качества. Большая доля инспекторов должна располагать профессиональными сертификатами в своих областях деятельности.

• Оценка производительности инспекций

Включение стандартов производительности инспекций в соответствующее законодательство и обеспечение вознаграждения при достижении целевых показателей производительности. Мониторинг производительности инспекций с помощью четырех механизмов: отслеживание по выполнению четких целей и задач; оценка результатов в рамках ежегодного бюджетного процесса; надзор за соблюдением правовых процедур и обзор апелляций; публикация ежегодного отчета.

• Обеспечение адресности визитов инспекций

Инспекция поддерживает достаточно подробную базу данных, содержащую информацию о рисках по секторам и видам бизнеса и проводит адресные проверки в тех секторах и видах бизнеса, где наблюдаются высокие риски (риск ориентированный подход). Конфиденциальная информация о бизнесе остается защищенной.

• Совершенствование информационных систем инспекции

Разработка онлайн базы данных на основе систематических механизмов сбора информации. База данных должна позволять распределять ресурсы по критерию рисков, должна отслеживать результаты, риски и ключевые события в бизнес секторе. Она должна предоставлять в открытом доступе данные о рисках отдельных предприятий и секторов, не раскрывая конфиденциальной информации.

• Обеспечение прозрачности процедур визитов инспекторов

Каждая инспекция должна публиковать подробные, прозрачные и последовательные описания процедур, охватывающие каждый шаг процесса проверки вплоть до окончательного устранения проблем. Процедуры должны быть подкреплены законными требованиями, что обеспечит соблюдение всеми инспекциями данных процедур. Инспектора не должны обладать правом накладывать в одностороннем порядке штрафы или закрывать производства.

• Внедрение принципа соразмерности и разнообразности санкций

Инспекции должны выработать широкий и дифференцированный набор инструментов для наложения санкций на предприятия, предполагающий вознаграждение за быстрое устранение недостатков и переход к механизмам принуждения, соразмерным выявленным нарушениям.

• Обеспечение прозрачности регуляторных норм и консультация МСП

Инспекции должны тратить значительные ресурсы на предоставление информации бизнесу: обеспечивать доступ к текстам норм регулирования и их интерпретации, содействовать поиску решений и распространять обучающие материалы. Сайт надзорного органа должен содержать разделы с материалами, объясняющими суть регуляторных программ, такими как пресс релизы, публикации, часто задаваемые вопросы, информационные предупреждающие материалы, технические отчеты и уведомления заинтересованных сторон.

• Модернизация механизмов подачи и рассмотрения жалоб

Инспекции должны предлагать легко доступные средства подачи жалоб на бизнес или на действия инспекторов. При необходимости жалобы должны быть анонимными. Рассмотрением жалоб должны заниматься независимые подразделения надзорного органа.

• Защита надлежащих правовых процедур в трудовых инспекциях

Набор и оплата инспекторов осуществляется на сопоставимом с частным сектором уровне. Ротация инспекторов для того, чтобы избежать установления нездоровых отношений с объектами контроля и надзора.

• Выработка процедур и механизмов в трудовых инспекциях для борьбы с коррупцией

Разделение функций выбора организаций для проведения проверки, инспектирования, наложения штрафных санкций и надзора внутри инспекции.

• Избегание сговора и подкупа инспекторов фирмами путем региональной ротации инспекторов.

Разработка программы по вопросам этики в инспекции, включающей обучение, разработку руководства, создание горячей линии и организации вне инспекции, в которую можно направлять жалобы.

• Проверка доходов в декларациях.

Финансирование инспекции не должно строиться на основе объемов штрафов и сборов.

• Координация различных инспекций

У инспекции есть формальные соглашения о координации действий с другими инспекциями, с которыми есть пересечения в юрисдикции. Инспекции обязуются не запрашивать ту информацию у бизнеса, которая уже есть у других инспекций, а организуют обмен данными.

Заключение

Недостатки трудового законодательства и системы занятости накладывают ограничения на деятельность трудовой инспекции. Анализ количественных результатов осуществления контрольно-надзорной деятельности трудовой инспекции позволяет сделать следующие выводы:

• по сравнению с 2011 годом произошло снижение доли юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, в отношении которых проведены проверки Рострудом, в общем числе юридических лиц и индивидуальных предпринимателей в России, а также снизилось общее число проверок. Тем не менее, в последние годы наблюдается восстановительный рост и этой доли, и числа проверок.
• снижается количество совместных с другими контрольно-надзорными органами проверок, хотя иностранные исследователи и разработчики политики рекомендуют создавать совместные инспекции.
• В среднем за рассматриваемый период одно юридическое лицо или один индивидуальный предприниматель (из числа проверенных) подвергались проверке со стороны Роструда не чаще 1,1 раза.
• Наблюдается высокая доля проверяемых организаций, в которых в ходе инспектирования выявляются нарушения. То есть в рамках проверки высока вероятность обнаружения правонарушений. Это говорит о низкой трудовой дисциплине работодателей или о предвзятом отношении инспекторов, хотя лишь немногие результаты проверок в последствии отменяются.
• Если в рамках плановой проверки выявлены правонарушения, то в среднем их число достигает 10,1 на рассматриваемом временном интервале, а для внеплановых проверок этот показатель составляет 4,7.
• В 2015 году наметилась положительная тенденция роста числа предупреждений, снижения числа административных приостановлений деятельности, как элемента административного наказания хотя при этом росли и объемы штрафов.
• Штрафы стали чаще накладываться не на должностные лица, а на юридических лиц, что выглядит более правильным.

Сбор, систематизация и анализ лучших практик реализации контрольно-надзорных функций в зарубежных странах, проведенные в рамках данного исследования, позволили выделить четыре ключевых направления успешного реформирования государственного контроля и надзора:

• Развитие системы оценки и анализа воздействия регулирования на функционирование бизнеса (Модель стандартных издержек (Standard Cost Model, SCM; опыт ведущих стран мира по оценке воздействия регулирования)
• Развитие законодательной базы контроля и надзора («one in – one out» или «one in – two out»; положения об истечении срока действия (sunset clauses) норм; публичные консультации);
• Реформирование процессов и процедур контроля и надзора: а) контроль числа, продолжительности и частоты проверок, б) установление ясных стандартов, прав и обязанностей проверяющих и проверяемых организаций, в) регламентация проверки в руководстве, г) инспектирование с учётом фактора риска (risk-based inspections).
• Внедрение лучших практик инспектирования по 15 ключевым направлениям, рассмотренным в данной работе.
• Дальнейшее реформирование КоАП РФ, прежде всего, с позиции усиления мотивационных функций, побуждающих работодателей улучшать условия труда и обеспечивать безопасность работников на производстве.
• Необходимо преодолеть юридическую коллизию, когда два подзаконных нормативных акта одну и ту же должность называют по-разному: Общероссийский классификатор профессий рабочих, должностей служащих и тарифных разрядов (далее – ОКПДТР) – «Инженер по охране труда»;  ЕКС – «Специалист по охране труда». Нормы, устанавливаемые ОКПДТР (в части наименования должности «Инженер по охране труда») противоречат ТК РФ. Наименование должности специалиста, осуществляющего работу в области охраны труда, должно осуществляться в соответствии с требованиями ТК РФ и государственными нормативными требованиями охраны труда, содержащимися в иных федеральных законах и нормативных актах, не противоречащих ТК РФ. То есть в соответствии с приказом Минздравсоцразвития России от 17 мая 2012 г. № 559н должность должна называться «Специалист по охране труда».
• Своевременно вносить изменения в профессиональный стандарт «Специалист в области охраны труда» и коррективы в типовую должностную инструкцию специалиста по охране труда.
• Целесообразна одновременная разработка вопросов управления профессиональными рисками в сфере охраны труда как со стороны предприятий, так и со стороны надзорных органов. На основе имеющегося российского и международного опыта необходима дополнительная проработка неучтенных вопросов в стандарте OHSAS 18001-2007, который определяет основные этапы управления профессиональными рисками на предприятии.
• Для профилактики несчастных случаев на производстве важно, чтобы каждый несчастный случай, происшедший с работником на производстве, был должным образом зафиксирован, расследован и учтен, а также выявлены причины и обстоятельства, способствовавшие его возникновению. Для этого целесообразно улучшать взаимодействие всех субъектов надзора и контроля, в том числе с профсоюзами и наиболее активными гражданами РФ в целях создания интегральной системы контроля.
• Создание интегральной системы контроля предполагает совершенствование межведомственного взаимодействия при осуществлении государственного контроля и надзора, с одной стороны, и взаимодействия государственного и общественного контроля, с другой.

Для этого необходимо

• Продолжение разработки единой методологии применения риск-ориентированного подхода при выполнении надзорных функций для всех субъектов государственного контроля в целях избегания дублирования контрольно-надзорных действий (проверок).
• Обобщение передовых практик по взаимодействию государственных и общественных субъектов контроля в сфере охраны труда.
• Продолжение юридического закрепление принципов, методов и форм взаимодействия для всех субъектов государственного контроля в целях избегания дублирования контрольно-надзорных действий (проверок). Для достижения указанных целей Правительством РФ было уже принято решение применить успешный опыт использования межведомственного взаимодействия при предоставлении государственных услуг на межведомственное взаимодействие при осуществлении государственного контроля (надзора).
• Составление организационного плана взаимодействия всех субъектов, уполномоченных осуществлять контроль в сфере охраны труда в рамках интегральной системы контроля[7].
• Для дальнейшего снижения административного давления на бизнес в ходе дальнейшей проработки контрольно-надзорных функций целесообразно расширить предложенный Правительством перечень документов, которые ведомства не вправе требовать от юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении проверок.
• Завершить разработку органами контроля (надзора) технологических карт межведомственного взаимодействия[8].
• Создание единой информационной платформы «Охрана труда» для контролирующих органов, работодателей, профсоюзов, работников (с различной степенью информационной защиты данных).
• В рамках интегральной системы контроля целесообразно использовать метод краудсорсинга, используя для этого возможности единой информационной платформы «Охрана труда».

 Авторы статьи:

Еремкин В.А., научный сотрудник лаборатории исследований корпоративных стратегий и поведения фирм ИПЭИ РАНХиГС

Баринова В.А., к.э.н., с.н.с., заведующая лабораторией исследований корпоративных стратегий и поведения фирм ИПЭИ РАНХиГС

Осипова О.С., д.с.н., доцент Финансового университета при Правительстве Российской Федерации

Материал подготовлен: 2016 г.

Перечень использованных источников

• Росстат. Обследование рабочей силы. 
• Росстат. Индикаторы достойного труда. 
• Employment protection legislation: summary indicators in the area of terminating regular contracts (individual dismissals) / International Labour Office, Inclusive Labour Markets, Labour Relations and Working Conditions Branch (INWORK). - Geneva: ILO, 2015
• ОЭСР https://stats.oecd.org/Index.aspx?DataSetCode=EPL_OV
• МОТ http://www.ilo.org/dyn/eplex/termmain.home
• РСПП. Трудовой кодекс: Поправки. Предложения. Дополнения. http://xn--o1aabe.xn--p1ai/simplepage/2
• ВШЭ. Трудовое законодательство тормозит и увольнения, и найм. 7 февраля, 2013 г.https://iq.hse.ru/news/177670852.html
• Мироненко О. Адаптация российских работодателей к требованиям законодательства о защите занятости. Российский журнал менеджмента 31 Том 10, № 3, 2012. С.31–54
• Мироненко О. Факторы издержек защиты занятости для работодателей (эмпирическое исследование по межстрановой выборке предприятий). Вопросы экономики, № 7, Июль  2014, C. 127-143
• Мироненко О. Влияние законодательства о защите занятости на занятость и безработицу: опыт межстрановых сопоставлений. Экономический журнал ВШЭ. №4 Том 13, 2009г.
• Правительство РФ Постановление от 30 июня 2004 г. № 324 об утверждении положения о Федеральной службе по труду и занятости
• Аналитический центр при Правительстве РФ. Аналитическая записка. Обмен лучшими практиками применения риск-ориентированного подхода и оценки эффективности в контрольно-надзорной деятельности. http://ac.gov.ru/files/content/8052/obobschayuschaya-zapiska-obmen-praktikami-knd-17-03-16-pdf.pdf
• Роструд http://www.rosmintrud.ru/docs/mintrud/analytics/125
• Роструд http://www.rosmintrud.ru/ministry/programms/9
• Роструд http://www.rosmintrud.ru/2018/Plan_Mintruda_2013-2018_ot_170314_VPRM.pdf
• Доклад Роструда о результатах и планах деятельности по раскрытию государственных данных в машиночитаемом формате. 
• Мониторинг деятельности контрольно-надзорных органов
• OECD Regulatory Policy Outlook 2015; Country profile: United States, 2015. URL: http:/​/​www.oecd.org/​gov/​regulatory-policy/​United%20States-web.pdf
• OECD, Regulatory Impact Analysis: [сайт]. URL: http:/​/​www.oecd.org/​gov/​regulatory-policy/​ria.htm
• Jones, L. Cutting Red Tape in Canada: A Regulatory Reform Model for the United States? Mercatus Research: [сайт]. [2015]. URL: http:/​/​mercatus.org/​sites/​default/​files/​Jones-Reg-Reform-British-Columbia.pdf
• Torriti J., "Standard Cost Model: Three Different Paths and their Common Problems," Journal of Contemporary European Research, Vol. 8, No. 1, 2012. pp. 90-108.
• Great Britain National Audit Office. The Administrative Burdens Reduction Programme: [сайт]. [2008]. URL: https:/​/​www.nao.org.uk/​report/​the-administrative-burdens-reduction-programme-2008/
• Jacobs S and Cordova C, "Good Practices for Regulatory Inspections: Guidelines for Reformers," World Bank, 2005.