Рекомендации и предложения

1. Нуждается в совершенствовании, это понятийно-терминологический аппарат сферы туризма, так как основные понятия закрепляются в ст. 1 Закона «Об основах туристской деятельности в Российской Федерации». В связи с этим, в указанную статью предлагается внести следующие изменения:

– текст статьи необходимо дополнить следующими понятиями:

а) комплексная туристская услуга – единый, неделимый комплекс услуг, в обязательном порядке включающий услуги по перевозке и размещению, предоставляемый туристу за общую цену по договору возмездного оказания комплексной туристской услуги (комплекса туристских услуг);

б) договор оказания туристских услуг – соглашение, в силу которого одна сторона (лицо, осуществляющее туристскую деятельность) обязуется оказать другой стороне (туристу) комплексную туристскую услугу (комплекс туристских услуг) в соответствии с целями путешествия своими средствами или средствами третьих лиц, а другая сторона обязуется оплатить данную услугу в полном объеме;

в) туристская путевка – документ, содержащий сведения о сторонах договора и условиях путешествия, подтверждающий факт оплаты комплекса или отдельных туристских услуг и являющийся бланком строгой отчетности;

г) турист – гражданин или лицо без гражданства, планирующий совершить или совершающий выезд за пределы своего места жительства в иное, отличное от него место (страну), с целями, не связанными с удовлетворением насущных нужд и занятием оплачиваемой деятельностью из местного источника, на срок не менее 24 ч и не более полугода или же с осуществлением как минимум одной ночевки в стационарном средстве размещения места временного пребывания;

д) туроператор – субъект предпринимательской деятельности (юридическое лицо), осуществляющий от своего имени деятельность по формированию, продвижению и реализации комплекса туристских услуг, а также по предоставлению иных отдельно приобретаемых туристом услуг с коммерческими целями на основе федерального законодательства и в рамках заключаемого с потребителями договора оказания комплекса туристских услуг;

е) турагент – юридическое лицо или индивидуальный предприниматель, осуществляющий на основе заключенных договоров коммерческую деятельность по продвижению и реализации комплекса туристских услуг (комплексной туристской услуги), сформированного туроператором, а также деятельность по реализации дополнительных услуг, не входящих в комплексную туристскую услугу (рекламных, страховых, паспортно-визовых, информационно-консультационных и т. д.);

2. Особого внимания требует проблема определения перечня существенных условий договора о реализации туристского продукта, в который в настоящее время входят девять условий. Полагаем, что такой перечень может носить как императивный характер, так и диспозитивный. В ст. 10 Закона о туризме, в связи с этим необходимо внести изменения, где представить иной перечень таких условий, применительно к туристскому продукту:

– место назначения путешествия;

– средства, признаки и категории подлежащего использованию транспорта для отправления и возвращения из путешествия;

– даты и пункты отравления и возращения из путешествия;

– место, категория или степень комфортности жилого помещения, основные черты, вид питания в месте предоставления жилого помещения;

– маршрут путешествия;

– специальные требования, которые потребитель сообщил лицу, осуществляющему туристскую деятельность.

При этом базовыми (императивными) условиями остаются такие существенные условия договора оказания туристских услуг как его предмет, цена и срок предоставления комплекса туристских услуг. Остальные условия следует отнести к договорным (диспозитивным), утверждаемым по соглашению сторон. В ст. 10 Закона о туризме можно закрепить правило о поименовании всех существенных условий договора, касающихся конкретного туристского продукта, в туристской путевке, которой необходимо придать статус неотъемлемой части договора оказания туристских услуг.

3. Для продуктивной работы и комплексного развития туристической инфраструктуры важна не только унификация сведений, но и единая площадка для корреляции деятельности, на первом этапе это может быть создание рабочей группы Координационного совета. Ключевыми вопросами для обсуждения в данной рабочей группе могут стать:

  - оценка туристического потенциала региона; формирование единой методики учета (статистики) по количеству туристов, количеству ночевок, размеру валовой выручки всех предприятий сферы туризма (авиа- и ж/д транспорт, автотранспорт, отели и санатории, общественное питание, экскурсионное обслуживание, торговля, бизнес-услуги и т.д.), размеру уплаченных налогов и сборов;

  - включение ведомственных средств размещения в единую базу данных средств размещения, как общероссийскую, так и региональную;

  - включение ведомственных средств размещения в коммерческий оборот, том числе в периоды низких сезонов, для целей социального туризма. Стимулирование роста количества мест в коллективных средствах размещения за счет роста турпотока и за счет ввода в рыночный оборот объектов ведомственной принадлежности. Важно создать условия для приватизации либо передаче в управление Управляющим компаниям ведомственных объектов;

  - активное развитие санаторно-курортной сферы, вовлечение к сотрудничеству местных и региональных учреждений здравоохранения, проведение курсов по курортологии для врачей-терапевтов.

4. Следует дополнить Закон «Об организации туристической деятельности в России» статьей 4.2 «Условия осуществления турагентской деятельности. Единый федеральный реестр турагентов», в которой предусмотреть нормы, предусматривающие: а) исчерпывающий перечень условий осуществления турагентской деятельности (обязательная государственная регистрация, наличие офиса, квалифицированных кадров, обязательное заключение агентских договоров с туроператорами); б) перечень разрешенных форм и видов деятельности (названный принципал и неназванный принципал) с обязательным запретом работы по системам «нераскрытый принципал», «турорганизатор», «турброкер»; в) перечень оснований наступления ответственности турагентов (непредоставление или предоставление недостоверной информации о турпродукте при отсутствии вины туроператора; отсутствие факта перевода денежных средств туроператору; внесение в договор условий, не предусмотренных туроператором и т. д.); г) условия и порядок формирования Единого федерального реестра турагентов.
5. Необходимо закрепить за турагентами обязанность заключать договоры и реализовывать турпродукт от имени и по поручению туроператора. В этом случае не возникнет противоречий Закона о туризме с ГК РФ, который устанавливает ответственность турагента, в том случае, если договор о реализации туристского продукта заключен от его имени. В Законе о туризме следует детально регламентировать иную туристскую деятельность (в частности, туроператорскую и турагентскую) по организации путешествий, в том числе таймшерные и клубные услуги, турорганизаторские и турброкерские технологии, туристский консалтинг.
6. В случаях вынесения правомерных актов государственными органами и органами местного самоуправления следует в ст. 14 Закона о туризме закрепить приоритет применения судом норм, содержащихся в ней, а не в ст. 10 Закона о туризме. Также следует закрепить в ст. 14 Закона о туризме перечень источников информации о возникающих угрозах в стране временного пребывания, на которые можно ссылаться в процессе защиты нарушенных прав туристов, а также указание на компетентные органы исполнительной власти, которые могут давать подобные разъяснения туристам и туристским организациям.
7. Необходимо определить в соответствующих статьях Закона о туризме и пунктах Правил оказания услуг по реализации туристского продукта перечень документов, выдаваемых туристам на руки (договор, памятка, информационный листок), а также разместить их типовые образцы на сайтах Ростуризма (Федерального агентства по туризму), туристских компаний.
8. Важным для отечественного туриста (и туроператора) является информированность о туристических возможностях региона, нужно чтобы регион освещали по телевизору, по интернету. Важно освещение существующих и создание новых событий, мероприятий, стимулирующих туристическую привлекательность. Без этой активной деятельности в информационном поле страны, а в дальнейшем и мира все усилия, направленные на развитие внутреннего и въездного туризма в Российской Федерации, могут не принести желаемых результатов. Для работы в этом направлении, полагаем, нужна отдельная рабочая группа. Необходим операционный маркетинговый бюджет.
9. Законодательно закрепить решение вопроса о возврате стоимости авиабилетов, как составляющих фактически понесенных расходов. В рамках этого полагаем необходимым внести изменения в ст. 108 Воздушного кодекса РФ, изложив ее в следующей редакции: пассажир воздушного судна, как регулярного рейса, так и чартерного имеет право отказаться от полета с уведомлением об этом перевозчика не позднее, чем за двадцать четыре часа до отправки воздушного судна, если установленными перевозчиком правилами воздушных перевозок не определен льготный срок, и получить обратно уплаченную за воздушную перевозку сумму.
10. Решить вопрос уступки права требования туристом по договору о реализации туристского продукта, дополнив закон статьей, содержащей правила передачи прав и обязанностей туристом по договору, изложив ее в следующей редакции: «До начала туристической поездки турист вправе уступить свои права по договору третьим лицам. Туроператор (турагент) вправе возражать против совершения уступки прав туриста третьим лицам, если последние не отвечают требованиям, предъявляемым к участникам туристической поездки законом или договором. В случае совершения туристом уступки права требования в отношении третьего лица, данные субъекты несут солидарную ответственность перед туроператором (турагентом)».
11. Необходимо выработать предложения по транспортной доступности объектов туриндустрии:

• возможность долгосрочного планирования турпоездок, включая планирование туристических поездок железнодорожным транспортом;
• ценовая доступность туристического транспорта для различных категорий потребителей;
• межведомственное взаимодействие по вопросам транспортной доступности: возможность компенсации для социального туризма учащихся, пенсионеров, работников Севера, ведомственные компенсации для сотрудников;
• средства навигации на дорогах (снизить стоимость размещения навигационных указателей на дорогах - сейчас 500 т.р. на федеральных трассах).

12. Необходимо выработать предложения по налоговому регулированию, налоговым льготам для объектов туриндустрии:

• налог на имущество, на землю;
• НДС (существующий различный НДС для санаториев и гостиниц);
• распределение налоговых льгот в соответствии с рыночной ситуацией;
• ФЦП. 3 источника финансирования: частное, федеральное и субъектное. Привлечение инвестиций для создания туркластеров.

Например, кадастровая стоимость земли и имущества (приближенная к рыночной стоимости), арендуемого малым и средним бизнесом у Правительства Москвы в 2016 году, рассчитывалась в 2013 году. Это не отражает современных реалий (рыночная стоимость имущества в 2013 году в сравнении с 2015/2016 гг. разнится как минимум в два раза), необходимо в обязательном порядке введение ежегодного перерасчета кадастровой стоимости с использованием корреляционного коэффициента. Подобный подход (ежегодный перерасчет) оптимизирует кадастровую стоимость имущества, от которой зависят арендные платежи и имущественные налоговые обязательства бизнеса, а также выкупная цена при приватизации федерального и муниципального имущества.

13. Развитие событийного туризма:

• популяризация событийного туризма;
• выявление, создание, поддержка мероприятий, являющихся «якорными» для формирования турпотока.
• создание федерального конкурса таких мероприятий по различным направлениям (например, музыкальный, фольклорный, фестивальный, гастрономический туризм, а также проектов таких мероприятий);

14. Межведомственное взаимодействие, в т.ч. для включения ведомственных объектов размещения в туристическую деятельность:

• не используются санаторно-курортные и ведомственные средства размещения, недостаток компетенции управляющего персонала;
• урегулирование вопросов продажи ведомственные средства размещения;
• урегулирование вопросов передачи на конкурсной основе частным управляющим компаниям;
• упрощение схемы осуществления закупок в ведомственных средствах размещения;
• разрешить использовать загранпаспорт и водительское удостоверение россиян в качестве удостоверения личности при заселении. Заключение договора на оказание гостиничных услуг с гражданином России при предъявлении паспорта. Согласно Правилам предоставления гостиничных услуг в России, утвержденных Постановлением Правительства РФ от 09.10.2015 № 1085 (п. 19), договор об оказании гостиничных услуг заключается с потребителем-гражданином Российской Федерации исключительно при предъявлении паспорта гражданина Российской Федерации, удостоверяющего личность гражданина на территории России. В целях упрощения процедуры регистрации гостей – граждан России в гостиницах, предлагаем расширить данный перечень документов, удостоверяющих личность, включив водительское удостоверение и заграничный паспорт гражданина Российской Федерации, т.к. оба эти документа выдаются исключительно гражданам России и наряду с паспортом гражданина России удостоверяют его личность.

15. Развитие системы подготовки кадров:

• введение контроля цифр приема студентов;
• проведение общественной и профессионально-общественной аккредитации образовательных программ при поддержке Ростуризма и общественных профессиональных объединений (в т.ч. для сокращения количества вузов, не отвечающих требованиям отрасли);
• пересмотр системы подготовки кадров – студент должен 50% обучения проходить на практике, а 25% преподавательского состава должно быть из числа практикующих специалистов.

16. Необходимо пресечение работы сервисов «квартиры в аренду посуточно» в их сегодняшнем виде. Важно продолжить совершенствование правового регулирования этой сферы предпринимательской деятельности, так одним из серьезных вопросов, негативно влияющих на развитие туризма, рынка услуг этой сферы является недобросовестная конкуренция со стороны предпринимателей, сдающих квартиры в аренду посуточно. Это огромный, никем не контролируемый и зачастую работающий по «серым» схемам рынок. Объем предложения таких квартир в некоторых городах количественно сравним с количеством номеров в отелях города. Данные предприниматели забирают существенную часть загрузки у отелей, их ценовая политика (основанная на низкой себестоимости и низкой стоимости вхождения в «бизнес») приводит к падению цен на рынке, падению загрузки, отсутствию глубины продаж и прогнозирования. Подобная ситуация не позволяет собирать адекватную статистику туристских потоков, а услуги данных предпринимателей не контролируются никем, их средства размещения проходят классификации.

  Отельеры находятся в абсолютно неравных условиях с этими предпринимателями, и существующее правовое регулирование не решает этой проблемы:

• отели проверяет и контролирует большое количество ведомств, «квартиры в аренду посуточно» не проверяет никто, поскольку ни Роспотребнадзор, ни МЧС, ни ФМС, ни МВД в квартиры без серьезных оснований заходить не могут;
• при строительстве новых отелей отельеры руководствуются действующим законодательством, градостроительными требованиями, СНиПАми, ГОСТами, СанПИНами, проходят массу согласований, разрешительных и уведомительных процедур, а «квартиры посуточно» всего этого «удовольствия» лишены;
• безопасность туриста (личная, здоровья, противопожарная, антитеррористическая) ставится во главу угла, исполнение этих требований сопряжено с дополнительными затратами (и санкциями, периодически ужесточающимися). В «квартирах посуточно» те же самые вопросы (параметры), получается, никого не интересуют;
• отели обязаны регистрировать всех гостей в ФМС, при отсутствии оной, при допущении нарушений на отели налагаются огромные штрафы. Механизма контроля за исполнением указанных требований в отношении «квартир посуточно» фактически нет;
• коммунальные услуги отельеры и «квартиры посуточно» получают по разным тарифам;
• несравнимая налоговая нагрузка.

20. Активизировать привлечение различных социальных групп населения к использованию туристических продуктов (снижение тарифов на пассажирские перевозки в летний период, специальные тарифы для семей с 2 и более детьми, поощрение применения бонусных систем туроператорами, налоговые вычеты для посещающих экологические, оздоровительные, этнокультурные туристические маршруты в субъектах России и т.п. механизмы).
21. Развитие области санаторно-курортного лечения, как одного из направлений туристической деятельности:

• Активизация информационно-просветительской деятельности о лечебно-оздоровительных возможностях российских курортов среди таких категорий, как – практикующие врачи; студенты мед. вузов и вузов, готовящих специалистов по туризму; работники социальных служб; представители профессиональных союзов; работники кадровых служб; руководители всех уровней вне зависимости от формы собственности организации и предприятия;
• Анализ и совершенствование имеющейся нормативно-правовой базы, приведение ее в соответствие с современными социально-экономическими реалиями, при условии активного использования имеющихся наработок и передового опыта ведущих здравниц России;
• Проведение активной просветительской программы в СМИ и интернет-пространстве, с привлечением наиболее популярных медиа-персон, имеющих авторитет среди разных целевых аудиторий;
• Развитие всех видов и форм социального лечебного туризма, ориентированного на детей и подростков, на людей старшего поколения (примеры - работа в межсезонье по приему пенсионеров в Сочи по программам «Серебряный возраст» и «Открытый Юг» в последние несколько лет с ценой путевки от 1100-1300 руб. в сутки на человека, уже с лечением, питанием, бассейно и культурной программой);
• Организация и проведение информационно-учебных туров для врачей и социальных работников со всей страны в ведущие курортные регионы в межсезонье для ознакомления с лечебными возможностями Мацесты в Сочи, грязей Сакского озера в Крыму, тамбуканских грязей в КавМинВодах и т.д.;
• Расширение перечня налоговых льгот для граждан и предприятий при условии оплаты ими санаторно-курортного лечения (идет лишь смещение места уплаты налога с территории проживания гражданина/места деятельности предприятия на территорию, где расположена здравница – при этом возможно серьезно увеличить сбор налогов за счет расширения круга пользователей услугами санаториев);
• Активная пропаганда и развитие здравниц и санаториев непосредственно в регионах России за счет предоставления налоговых льгот со стороны региональных властей (небольшие уступки на начальном этапе позволяют привлечь в экономику региона серьезные суммы и далее обеспечить постоянный круглогодичный поток клиентов и рост налоговых платежей со стороны новых здравниц);

Помимо этого, необходимо отметить, что в настоящее время идет активный процесс формирования и развития регионального законодательства, регламентирующего туристскую деятельность. Законы, регулирующие общественные отношения в сфере туризма, на сегодняшний день существуют практически во всех субъектах Российской Федерации. Однако действующие нормативно-правовые акты субъектов Российской Федерации далеко не всегда направлены на решение актуальных проблем развития туризма в том или ином регионе. Региональные законы подчас создаются по шаблону Федерального закона, несмотря на то, что федеральные законы и законы субъектов Российской Федерации должны иметь принципиальное отличие, связанное с тем, что федеральные призваны формировать единый подход к государственному регулированию в сфере туризма, а региональные – отражать особенности законодательных норм применительно к конкретным территориям субъектов Российской Федерации.

Каждый регион обладает на сегодняшний день очень высоким туристско-рекреационным потенциалом. Для эффективного использования данного потенциала необходимо совершенствование региональной законодательной базы, а также субсидирование развития туристической инфраструктуры в регионах России. Для повышения эффективности нормативно-правовых актов субъектов Российской Федерации необходимо предусмотреть:

1) определение приоритетных направлений развития регионального туризма;

2) развитие нормативно-правового регулирования, направленного на защиту прав и законных интересов как российских, так и иностранных туристов, на реализацию на территории субъекта Российской Федерации мер, направленных на обеспечение безопасности туризма;

3) содействие продвижению регионального туристского продукта на внутреннем и мировом туристских рынках;

4) разработку и совершенствование методов стандартизации и классификации объектов туристской индустрии, расположенных на территории субъекта федерации;

5) анализ и оценку туристских ресурсов субъекта федерации и реализацию комплекса мер, направленных на восстановление и развитие туристской инфраструктуры;

6) определение порядка использования туристских ресурсов с учетом наличия ООПТ на территории субъекта России, предельно допустимых нагрузок на окружающую природную среду;

7) реализацию мер по обеспечению туристской отрасли субъекта федерации профессиональными кадрами;

8) реализацию мер по развитию ГЧП и поддержке деятельности предпринимателей в сфере туризма на уровне регионального законодательства и т.д.

9) проведение конкурса на разработку туристического маршрута;

10) паспортизацию объектов показа с оценкой их состояния и экономическим обоснованием затрат на их реставрацию (реконструкцию);

11) консультационную поддержку специалистов по закупкам коллективных средств размещения, участвующих в конкурсных процедурах ФСС по осуществлению закупок услуг социального туризма;

12) компенсацию части затрат на прохождение классификации объектов туристской инфраструктуры, расположенных в регионе.

При этом необходимо учитывать то, что туристская деятельность является сложным межотраслевым комплексом, следовательно, нормативно-правовое регулирование отношений в сфере туризма должно учитывать изменения в других сферах законодательства: страхование, санитарные требования к детским лагерям, международные межправительственные соглашения, связанные с порядком пересечения государственных границ, нормы, регулирующие организацию медицинского, охотничьего и сельского туризма и т.д.

 Авторы статьи:

Бухаров И.О., декан факультета гостиничного и ресторанного бизнеса РАНХиГС,

Президент Ассоциации Рестораторов и Отельеров «ФРиО»

Сычёва О.А, к.п.н., заместитель директора Читинского филиала РАНХиГС

Внуков Н.А., к.п.н., доцент Орловского филиала РАНХиГС

Рыбина И.А., к.э.н., доцент кафедры «Экономика и финансы»

Липецкого филиала РАНХиГС

Киселева Н.Н., д.э.н., профессор, заместитель директора

Северо-Кавказского института-филиала РАНХиГС

Орлянская А.А., к.э.н., доцент кафедры экономики и управления

Северо-Кавказского института-филиала РАНХиГС

Логинов Д.А., д.э.н., заведующий кафедрой государственного и муниципального управления Кировского филиала РАНХиГС

Сачук Т.В., д.э.н., заведующий кафедры экономики и финансов

Карельского филиала РАНХиГС

Попченко Е.Л., к.э.н. доцент кафедры менеджмента организации

Поволжского филиала РАНХиГС

Дехтярь Г.М., д..э.н., профессор ИОМ РАНХиГС

Материал подготовлен: 2016 г. 

БИБЛИОГРАФИЯ И ИСПОЛЬЗОВАННЫЕ ИСТОЧНИКИ:

1. О Концепции федеральной целевой программы «Развитие внутреннего и въездного туризма в Российской Федерации (2011 - 2016 годы)». Распоряжение Правительства РФ от 19 июля 2010 г. № 1230-р [Электронный ресурс] // Режим доступа: http://www.government.ru

2. http://www.kommersant.ru/doc/2723142

3. http://www.atorus.ru/news/press-centre/new/30786.html

4. Письмо Роспотребнадзора от 31.08.2007 г. № 0100/8935-07-32 «Об особенностях правоприменительной практики, связанной с обеспечением защиты прав потребителей в сфере туристического обслуживания» // СПС «Гарант».

 5. Стригунова Д. П. Организация и осуществление международных воздушных перевозок туристов в рамках туристского обслуживания / Д. П. Стригунова. // Современное право, 2006. – № 3. С. 68.

 6. Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 28.06.2012 г. № 17 «О рассмотрении судами гражданских дел по спорам о защите прав потребителей» // Бюллетень Верховного Суда РФ, 2012. – № 9.

 7. Федеральный закон от 02.03.2016 г. № 49-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в целях совершенствования законодательства, регулирующего туристскую деятельность» // Собрание законодательства РФ, 2016. – № 10. – Ст. 1323.