Для России важной составляющей юридического статуса Арктики является правовой режим национальной транспортной коммуникации – Северного морского пути, который имеет существенную особенность, обусловленную климатическими и гидрологическими факторами: у него нет единой и фиксированной трассы. Примечательно, что юридическая позиция России в отношении СМП идентична той, которую заняла Канада в отношении СЗП. Соединенные Штаты выступают против претензий и заявлений России о том, что ключевые части СМП представляют собой ее территориальные воды.
В 1985 г. Советский Союз выразил поддержку юридической позиции Канады, когда США отправили ледокол через СЗП. Признание Канадой претензий СССР на СМП значительно усилило бы юридические позиции обеих стран, однако во времена «холодной войны» Канада никак не могла поддержать Советский Союз в споре с Соединенными Штатами.
Очевидно, что расширяющееся международное сотрудничество в области развития транспортных коммуникаций на Крайнем Севере способно решить многие правовые вопросы, касающиеся деятельности в арктической зоне.
Важнейшим нормативным документом, обеспечивающим реализацию Стратегии развития Арктической зоны Российской Федерации (АЗРФ) и обеспечения национальной безопасности на период до 2020 года должен стать закон «О государственном регулировании социально-экономического развития российской Арктики» (далее – Закон об Арктике). Он мог бы создать финансовую основу для развития этого важнейшего региона, в том числе на основе формирования траст-фондов, аналогично действующим в арктических регионах Канады, в штате Аляска и т.п. В качестве источника, как предлагает правительство Республики Саха (Якутия), могут выступать разовые платежи от участия в конкурсах и аукционах на пользование недрами, расположенными в этой зоне, отчисления от прибыли компании.
Однако, на наш взгляд, основным источником должна выступать часть налога на добавленную стоимость (НДС), поскольку он формируется в арктических регионах в повышенном размере и полностью зачисляется в федеральный бюджет. Повышенные отчисления определяются тем, что основной составляющей частью добавленной стоимости выступает заработная плата, которая в арктических регионах в 1.5-2 раза выше средней по стране. По существу, образуется некая дополнительная нагрузка как на хозяйствующие субъекты, так и, в определенной части, на некоммерческие организации, включая бюджетные.
Часть средств фондов могла бы расходоваться на поддержку бизнеса, в первую очередь малого, который испытывает особенно большие проблемы в конкуренции, например, с так называемыми «сетями» и другими производителями, расположенными в более благоприятных условиях, поскольку не имеет так называемых «рентных» доходов. Необходимо отметить, что в настоящее время работники малых предприятий в производственном секторе и сфере услуг практически не имеют северных надбавок, выплачиваемых, например, в бюджетной сфере. Они вроде бы и предусмотрены Федеральным законом «О государственных гарантиях и компенсациях для лиц, работающих и проживающих в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях», но фактически предприниматели вынуждены ориентироваться исключительно на установленные минимальные размеры заработной платы.
Также в Законе об Арктике могут быть затронуты и положения о пенсионном обеспечении. В действующем законе разработчики, стимулируя более поздний выход на пенсию, не учитывают тот факт, что граждане, которые осуществляют трудовую деятельность во вредных и тяжелых условиях труда, по определению имеют более короткий стаж, что приведет к уменьшению пенсии. Соотносимость динамики роста размеров пенсий указанной категории граждан предлагается урегулировать за счет повышения фиксированной выплаты к страховой пенсии и размера страховых взносов, которые зависят от заработной платы северян. При этом заработная плата в северных регионах фактически находится на уровне заработка в других регионах России. Впоследствии необходимо при расчете индивидуального пенсионного коэффициента граждан, имеющих стаж на соответствующих видах работ, в том числе на Севере, предусмотреть определенный правовой поправочный эффект.
Индивидуальный пенсионный коэффициент – это параметр, отражающий индивидуальный вклад застрахованного лица в систему обязательного пенсионного страхования и учитываемый при установлении страховой пенсии. При расчете его размера, кроме показателей за работу до 1 января 2015 года и после этой даты, учитывается и коэффициент повышения размера страховой пенсии при назначении ее впервые в более позднем возрасте. При этом данный повышающий коэффициент для лиц, имеющих право на досрочное назначение страховой пенсии по старости, выше, чем для лиц, имеющих право на досрочное пенсионное обеспечение. Такой подход ставит в неравные условия граждан, которые осуществляют трудовую деятельность во вредных и тяжелых условиях труда, в том числе в районах Крайнего Севера. Поскольку указанная проблема возникает и при установлении фиксированной выплаты к страховым пенсиям при более позднем выходе на пенсию, считаем целесообразным установление повышающего коэффициента в одинаковом размере для всех категорий граждан.
Третья проблема, требующая решения в Законе об Арктике – система районирования, то есть принципы и критерии отнесенных территорий (субъектов Федерации, муниципальных образований) к АЗРФ. В Указе Президента Российской Федерации от 2.05.2014 № 296 «О сухопутных границах Арктической зоны Российской Федерации» также критерии не закреплены и, следовательно, требуют правового обеспечения. Тем более что сама конфигурация зоны достаточно противоречива.
Население российской Арктики по отношению к ранее установленным территориям выросло почти на 1 млн. чел., то есть более чем в полтора раза, в основном за счет муниципальных образований Архангельской области. Но если ее Мезенский и Онежский муниципальные районы Архангельской области вошли в Арктическую зону, то расположенные севернее прибрежные Лоухский, Кемский и Беломорский районы, Республика Карелия не включены. Далее, расширение зоны привело к тому, что теперь она стала очень неоднородна: например, районные коэффициенты к заработной плате колеблются от 0,3 до 1. Собственно, необходимость конкретизации критериев закреплена в предложениях правительства Республики Саха (Якутия), изложенным на Форуме.
Оно просит Правительство России рассмотреть возможность включения в состав АЗРФ 13 арктических районов Якутии, поскольку они соответствуют ключевым факторам, обозначенным в Стратегии развития Арктической зоны России и обеспечения национальной безопасности на период до 2020 года.
В соответствии с Указом Президента Российской Федерации, в состав Арктической зоны включены только 5 муниципальных районов Якутии, непосредственно прилегающие к Северному Ледовитому океану. Такое определение искусственно разделяет районы, являющиеся составной частью арктической территории Республики.
Нормы международных договоров и соглашений используют общепринятый политико-, географический критерий – территории должны находиться севернее Полярного круга (66°33' северной широты). По всем основным географическим, природным, климатическим и социально-экономическим критериям в Арктическую зону должны быть включены 13 районов Якутии. Эти районы находятся за линией Северного полярного круга, расположены на вечной мерзлоте, в экстремальных природно-климатических условиях, обладают целостностью природно-хозяйственных территориальных комплексов. Условия проживания населения на данных территориях признаны дискомфортными и полностью отражают понимание жизни в Арктике. Все 13 районов зависят от Северного морского пути, включающего в себя не только морские акватории, но и порты в низовьях северных рек, где производится разгрузка-погрузка судов. Именно «бассейновый подход» в региональном управлении безальтернативен при завозе грузов для жизнеобеспечения арктических территорий.
Таким образом, необходимо выделение Арктической зоны по природно-климатическим факторам. Естественно, это не самоцель и не единственный критерий – но необходимое условие более полного, комплексного решения в определении ее состава, что имеет важное прикладное значение – определение концепции регионального регулирования в этой уникальной системе. Требуется также учет ресурсного потенциала, транспортной доступности, уровня развития инфраструктуры соответствующих территорий и т.п. Не вызывает сомнений, что одним из критериев должна выступать «приморская» зональность, влияние Северного морского пути и т.п.
Изменения в нормативно-правовом регулировании Северного морского пути
Дважды – сначала в СССР в 1990 году, а затем в России в 2012 году – в национальном нормативно-правовом поле в отношении Северного морского пути (СМП) были предприняты усилия по реализации статьи 234 Конвенции ООН по морскому праву 1982 года, в которой записано: «Прибрежные государства имеют право принимать и обеспечивать соблюдение недискриминационных законов и правил по предотвращению, сокращению и сохранению под контролем загрязнения морской среды с судов в покрытых льдами районах в пределах исключительной экономической зоны, где особо суровые климатические условия и наличие льдов, покрывающих такие районы в течение большей части года, создают препятствия либо повышенную опасность для судоходства, а загрязнение морской среды могло бы нанести тяжелый вред экологическому равновесию или необратимо нарушить его. В таких законах и правилах должным образом принимаются во внимание судоходство и защита и сохранение морской среды на основе имеющихся наиболее достоверных научных данных».
14 сентября 1990 г. Министерством Морского Флота СССР были утверждены Правила плавания по трассам Северного морского пути, в развитие которых было выпущено Руководство для сквозного плавания судов по Северному морскому пути, включающее национальные Требования к конструкции, оборудованию и снабжению судов, следующих по Северному морскому пути (далее – Требования).
В Правилах плавания 1990 года было закреплено следующее определение: «Северный морской путь – это расположенная во внутренних морских водах, территориальном море (территориальных водах) или экономической зоне СССР, прилегающих к северному побережью СССР, его национальная транспортная коммуникация, включающая пригодные для ледовой проводки судов трассы, крайние пункты которых ограничены на западе западными входами в Новоземельские проливы и меридианом, проходящим на север от мыса Желания, и на востоке, в Беринговом проливе, параллелью 66° северной широты и меридианом 168°58"37" западной долготы».
Реформы России начала 90-х годов внесли существенные изменения в систему управления Северным морским путем. Правила плавания 1990 года стали не правомочны регулировать судоходство в акватории СМП, поскольку Администрация Северного морского пути, как уполномоченная Правительством России государственная организация, была ликвидирована, а судовладельцы (операторы) ледокольного флота и государственные морские пароходства, включая их подразделения – Штабы морских операций – приватизированы.
С учетом новых реалий, связанных с техническим прогрессом, с тем, что Россия, активно участвуя в международной жизни, адаптирует национальное законодательство к международному, был принят Федеральный закон от 28.07.2012.
№ 132-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части государственного регулирования торгового мореплавания в акватории Северного морского пути» (вступил в силу 27 января 2013 г. по истечении ста восьмидесяти дней после дня его официального опубликования), который внес изменения в три федеральных закона: от 17.08.1995 № 147-ФЗ «О естественных монополиях»; от 31.07.1998 № 155-ФЗ «О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации»; от 30.04.1999 № 81-ФЗ «Кодекс торгового мореплавания Российской Федерации». Следует отметить, что продолжавшиеся длительное время (с начала 2000-х годов) попытки принять отдельный закон о Северном морском пути в 2011 году были переориентированы на принятие изменений в конкретные законодательные акты.
Кодекс торгового мореплавания дополнен новой статьей 5.1. «Плавание в акватории Северного морского пути», в которой дано следующее определение: «Под акваторией Северного морского пути понимается водное пространство, прилегающее к северному побережью Российской Федерации, охватывающее внутренние морские воды, территориальное море, прилежащую зону и исключительную экономическую зону Российской Федерации и ограниченное с востока линией разграничения морских пространств с Соединенными Штатами Америки и параллелью мыса Дежнева в Беринговом проливе, с запада меридианом мыса Желания до архипелага Новая Земля, восточной береговой линией архипелага Новая Земля и западными границами проливов Маточкин Шар, Карские Ворота, Югорский Шар».
Квинтэссенцией в определении акватории Северного морского пути является исключительная экономическая зона в той части морской среды, относящаяся к районам, для которых характерны особо суровые климатические условия и наличие льдов, покрывающих такие районы в течение большей части года (т.е. имеет место физико-географическая характеристика этой части).
Согласно статье 33 вышеупомянутой Конвенции ООН, «прилежащая зона не может распространяться за пределы двадцати четырех миль от исходных линий, от которых отмеряется ширина территориального моря», а согласно статье 57 Конвенции «ширина исключительной экономической зоны не должна превышать 200 морских миль, отсчитываемых от исходных линий, от которых отмеряется ширина территориального моря», таким образом, прилежащая зона, находясь в пределах исключительной экономической зоны, предстает в определении как «зона в зоне». По мнению экспертов, прилежащая зона излишне и необоснованно упоминается при определении акватории Северного морского пути.
В п. 2 новой статьи 5.1. Кодекса торгового мореплавания говорится, что Правила плавания в акватории Северного морского пути, утверждаемые уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти, применяются в целях обеспечения безопасности мореплавания, а также предотвращения, сокращения и сохранения под контролем загрязнения морской среды с судов.
Приказом Минтранса России от 17.01.2013 № 7 были утверждены Правила плавания в акватории Северного морского пути (начали действовать 30 апреля 2013 г.).
В Правилах плавания 2013 года в отличие от Правил 1990 года не предусмотрено функционирование штабов морских операций, которые, в зависимости от складывающихся реальных ледовых условий, устанавливали тот или иной вид проводки судов (по рекомендованным маршрутам, лоцманскую, ледокольную, ледокольно-лоцманскую), снабжали суда навигационной и ледовой информацией. Согласно Правилам плавания 1990 года, судно, принятое под проводку Штабом морских операций, должно было придерживаться рекомендованных им маршрутов, выполнять его указания, касающиеся корректировки маршрута в связи с изменением ледовой обстановки. Администрация СМП или Штаб морских операций могли приостановить плавание судов на отдельных участках Северного морского пути в случаях, когда это диктовалось очевидной необходимостью, связанной с безопасностью мореплавания. За нарушение Правил плавания 1990 года (плавания без разрешения Администрации СМП, за несоответствие судна специальным требованиям к его конструкции, оборудованию и снабжению) судно могло быть выведено за границы Северного морского пути в направлении, определяемом Штабом морских операций. Согласно Требованиям для плавания по СМП допускались суда арктических ледовых классов. Плавание судов иных классов допускалось в каждом конкретном случае Администрацией СМП в период летней арктической навигации при благоприятных условиях. Для проверки соответствия судна установленным требованиям к конструкции, оборудованию, снабжению и командному составу судов были предусмотрены осмотры судна представителями Администрации СМП.
Все эти положения не вошли в Правила плавания 2013 года.
Существенное отличие Правил плавания 2013 года от Правил плавания 1990 года заключается в установлении критериев допуска судов на Северный морской путь. Действовавшие до этого требования к ледовому классу судов допускали к транзитной навигации по СМП суда ледового класса не менее Ice4, что, учитывая небольшое количество судов такого класса в мире, существенно ограничивало потенциальный тоннаж.
В новых Правилах имеется специальное приложение, озаглавленное «Критерии допуска судов на Северный морской путь в соответствии с категорией их ледовых усилений». Установленные критерии допускают плавание в акватории Северного морского пути не только судов арктических ледовых категорий, но и судов с категориями ледовых усилений Ice1 – Ice3, а также судов без ледовых усилений.
В период с июля по 15 ноября разрешается самостоятельное плавание по чистой воде судов без ледовых усилений, за исключением нефтяных танкеров, газовозов и химовозов валовой вместимостью 10 000 единиц и более. В этот же период по чистой воде нефтяные танкеры, газовозы и химовозы валовой вместимостью 10000 единиц и более, не имеющие ледовых усилений, могут осуществлять плавание в акватории СМП в сопровождении ледоколов.
Суда с категорией ледовых усилений Ice1 – Ice3 допускаются к плаванию по всей акватории СМП с июля по 15 ноября не только по чистой воде, но и в легких ледовых условиях как самостоятельно, так и под проводкой ледокола. Судам с категориями Ice2 – Ice3 в этот период разрешается плавание в Карском море под проводкой ледоколов в средних ледовых условиях. Суда с категорией ледовых усилений Ice3 с июля по 15 ноября могут плавать под проводкой ледоколов в Чукотском море в средних ледовых условиях, а в Карском море – в тяжелых условиях.
Для судов без ледовых усилений и с категорией ледовых усилений Ice1 – Ice3 плавание в акватории СМП с 16 ноября по июнь запрещено.
Судам категорией ледовых усилений Ice4 – Ice9 разрешается круглогодичное плавание в легких ледовых условиях как самостоятельно, так и под проводкой ледокола во всей акватории СМП. Допуск на Северный морской путь судов категорий ледовых усилений Ice4 – Ice9 в средних и тяжелых ледовых условиях зависит от сезона плавания, категории ледовых усилений и участков акватории СМП.
Для ледоколов с категорией ледовых усилений Icebreaker6 – Icebreaker8 с июля по ноябрь разрешено самостоятельное плавание.
В п. 3 новой статьи 5.1 Кодекса торгового мореплавания установлено, что «организация плавания судов в акватории Северного морского пути осуществляется администрацией Северного морского пути, созданной в форме федерального казенного учреждения и выполняющей следующие основные функции:
1) прием заявлений о получении разрешений на плавание судов в акватории Северного морского пути, рассмотрение таких заявлений и выдача разрешений на плавание судов в акватории Северного морского пути;
2) мониторинг гидрометеорологической, ледовой и навигационной обстановки в акватории Северного морского пути;
3) согласование установки средств навигационного оборудования и районов проведения гидрографических работ в акватории Северного морского пути;
4) предоставление информационных услуг (применительно к акватории Северного морского пути) в области организации плавания судов, требований к обеспечению безопасности плавания судов, навигационно-гидрографическому обеспечению плавания судов, обеспечению осуществления ледокольной проводки судов;
5) выработка рекомендаций по разработке маршрутов плавания судов и использованию судов ледокольного флота в акватории Северного морского пути с учетом гидрометеорологической, ледовой и навигационной обстановки в указанной акватории;
6) содействие в организации проведения поисковых и спасательных операций в акватории Северного морского пути;
7) выдача удостоверений лицам, осуществляющим ледовую лоцманскую проводку судов, о праве ледовой лоцманской проводки судов в акватории Северного морского пути;
8) содействие в проведении операций по ликвидации последствий загрязнения с судов опасными и вредными веществами, сточными водами или мусором.
Распоряжением Правительства России от 15.03.2013 № 358-р было создано федеральное казенное учреждение «Администрация Северного морского пути». Офис Администрации расположился в Москве, в Архангельске в здании морского пароходства открылось ее представительство.
В течение 2013 года поступили заявления на плавание по СМП 718 судов. Разрешили выйти на маршрут 635 судам. Из них 127 судов – под иностранными флагами. Принято решение об отказе для 83 судов. Но эти суда могли переоформить документы и снова подать заявление. Большинство так и делают. В итоге окончательно не получили разрешения только 18 судов (3,5 %).
Важной новеллой в Кодексе торгового мореплавания стало положение о том, что «оплата ледокольной проводки судна, ледовой лоцманской проводки судна в акватории Северного морского пути осуществляется исходя из объема фактически оказанных услуг».
По оценке гендиректора «Атомфлота» В.В. Рукши, предприятие в 2013 году недосчитает примерно 400 млн. рублей из-за изменения схемы взимания ледокольного сбора. По состоянию на конец августа было подано около 400 заявок для плавания по Севморпути, из них по 40 заявкам работают с «Атомфлотом». Большая часть, особенно тех, кто ходит в Карском море, где в летне-осенний сезон льды минимальны, используют право на проход без ледовой поддержки.
На современном этапе Северный морской путь рассматривается не только как акватория, определенная для целей реализации Российской Федерацией своих прав согласно статьи 234 Конвенции ООН по морскому праву, но и как комплексный инфраструктурный объект в Арктической зоне Российской Федерации.
В федеральной целевой программе «Снижение рисков и смягчение последствий чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера в Российской Федерации до 2015 года» поставлена задача создания инфраструктуры систем обеспечения аварийно-спасательных и других неотложных работ в Арктической зоне, в том числе с использованием ресурсов ГЛОНАСС.
В мероприятиях программы для повышения эффективности системы предупреждения и реагирования на чрезвычайные ситуации запланировано создание (в том числе с использованием авиационных и космических технологий, ресурсов ГЛОНАСС) специализированных аварийно-спасательных центров и центров мониторинга и ситуационного анализа угроз и рисков чрезвычайных ситуаций в городах и поселках арктического побережья: Мурманске, Архангельске, Нарьян-Маре, Дудинке, Тикси, Певеке, Провидении, а также создание сегмента системы контроля обстановки, инфразвукового и сейсмического мониторинга разномасштабных динамических явлений природного и техногенного генезиса в пределах подлежащих освоению нефтяных и газовых полей Арктической зоны, развертывание 4 сейсмоинфразвуковых комплексов на островах Арктики и прибрежных территориях.
К настоящему времени уже создан и функционирует морской спасательный подцентр Тикси, завершены работы по созданию морского спасательно-координационного центра Диксон и морского спасательного подцентра Певек. К концу 2013 года будут завершены работы по созданию еще четырех арктических пунктов передового базирования аварийно-спасательных формирований в портах Тикси, Диксон, Певек.
В разработанном ФГУП «Росморпорт» проекте Стратегии развития морской портовой инфраструктуры России до 2030 года в качестве приоритетного направления развития Арктической зоны сформулировано, что восстановление функций СМП для безопасного плавания по его трассам предполагает модернизацию арктических портов Хатанга, Тикси, Певек, Дудинка, Диксон и создание новых отгрузочных терминалов Индига, Мурманск. Среди законодательных мероприятий, заслуживающих особого внимания названы: законодательное закрепление соблюдения повышенных экологических стандартов в Арктике; законодательное и налоговое стимулирование внедрения энергоэффективных и природоохранных технологий в портовую деятельность; законодательное налоговое стимулирование на уровне бюджета РФ и бюджетов субъектов РФ частных инвестиций в объекты портовой инфраструктуры (в виде предоставления льгот по налогу на имущество и налогу на прибыль).
Как показала практика, существующая нормативно-правовая база, нуждается в определении мер ответственности судовладельцев за нарушение условий полученных разрешений, в конкретном указании органа, на который должен быть возложен государственный контроль за плаванием судов в акватории Северного морского пути.
Ярким примером отсутствия мер наказания для нарушителей – судов, вошедших в акваторию без разрешений, является судно «Гринпис» Arctic Sunrayse. Администрация в 2013 г. трижды обоснованно отказывала ему выдаче разрешения на плавание по СМП. Тем не менее, это судно грубо нарушило российское законодательство: имея уведомление об отказе, все-таки вошло в акваторию Северного морского пути и находилось там, пока не вошло в зону безопасности наших судов, которым просто мешало работать. Ни у администрации СМП, ни у пограничной службы не было правовых оснований для пресечения подобных действий.
Другой пример подобного рода связан с танкером «Нордвик», который получил разрешение администрации СМП на плавание только в легких льдах, которым соответствовал его ледовый класс. Однако он вошел туда, где ему нельзя было находиться, и получил пробоину длиной в несколько метров. При этом его владельца за помощью в администрацию не обращались, хотя была реальная ситуация нанесения вреда окружающей среде. Администрация была вынуждена сама организовывать спасательную операцию, привлекать флот. Ледоколы подвели к судну второй танкер, в который было перегружено топливо. Тогда аварийная часть судна всплыла, пробоина вышла из воды, и два ледокола тихим ходом (не больше трех узлов) сумели отбуксировать его к открытой воде. Но судовладелец отказался оплачивать всю эту операцию, потому что он за помощью не обращался. Необходимо выработать законные основания для предупреждения подобных нарушений.
