Реализация мероприятий по информатизации государственных органов власти и развитию электронного правительства началась с принятием Федеральной целевой программы «Электронная Россия (2002–2010 годы)» и продолжилась в рамках государственной программы «Информационное общество (2011-2020 годы)».

Современное состояние координации внедрения информационных технологий в деятельность госорганов России

24 мая 2010 года принято Постановление Правительства РФ N 365 «О координации мероприятий по использованию информационно-коммуникационных технологий в деятельности государственных органов».

Согласно данному документу, Министерство связи и массовых коммуникаций было определено уполномоченным федеральным органом исполнительной власти по проведению экспертной оценки документов, используемых в рамках планирования, создания и использования информационно-коммуникационных технологий в деятельности государственных органов.

Минфину и Минздраву (в части государственных внебюджетных фондов) поручено учитывать заключения экспертной оценки документов, проводимой Минкомсвязи, в части, касающейся бюджетных ассигнований, выделяемых на проведение мероприятий по использованию ИКТ.

Однако процесс координации сталкивается со значительными затруднениями, поскольку многие ведомства осуществляют информатизацию без согласования с Министерством связи и массовых коммуникаций Российской Федерации, либо осуществляют согласование формально или постфактум. С целью усиления координации Министерством связи и массовых коммуникаций Российской Федерации по поручению Правительства создает специальную информационную систему и открытый портал.

По контракту с Минкомсвязи координацию работ по информатизации государственных органов осуществляют:

- ФГУП «Всероссийский научно-исследовательский институт проблем вычислительной техники и информатизации» (ВНИИПВТИ), до 2015 г.,

- ФГБУ «Центр экспертизы и координации информатизации» (ЦЭКИ) с 2015 г.,

- ПАО «Ростелеком» в 2012-2014 гг.

Для координации расходов на информатизацию в Минкомсвязи действует отдел экспертизы проектов по информатизации в составе четырех штатных единиц. Между тем, начиная с 2013 года Минкомсвязь для проведения экспертизы привлекала внешних «экспертов-консультантов», занимающих руководящие должности в крупных ИТ-компаниях.

Для координации информатизации Минкомсвязью были созданы три информационные системы, суммарные затраты на создание которых за период с 2013 по 2014 годы составили 300 млн рублей.

В распоряжении Минкомсвязи имеется АИС «Управление ведомственной и региональной информатизацией» (далее – АИС УВиРИ), предназначенная для координации информатизации федеральных органов.

Кроме того, действуют Государственная автоматизированная система «Управление», агрегирующая информацию об исполнения государственных программ и бюджетных расходах.^[1] Потенциал системы позволяет проводить мониторинг эффективности всех органов государственного управления.

14 ноября 2015 года премьер-министр Дмитрий Медведев подписал постановление Правительства № 1235 о федеральной государственной информационной системе координации информатизации. Данная система обеспечивает формирование единого информационного пространства для поддержки принятия управленческих решений в сфере государственного управления информационно-коммуникационными технологиями, создаваемыми или используемыми федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, иными государственными органами, органами управления государственными внебюджетными фондами, органами местного самоуправления, государственными и муниципальными унитарными предприятиями, государственными и муниципальными учреждениями.

В единой системе будут объединены функции координации информатизации федеральных органов, функции мониторинга информатизации субъектов Российской Федерации, фонд алгоритмов и программ, а также реестр федеральных государственных информационных систем (который до подписания постановления находился в ведении Роскомнадзора).

Затраты на создание новой системы оцениваются в 227,3 млн. рублей, или 76% от произведенных расходов на создание трех прежних систем, действовавших на момент создания данной системы. Функции новой системы частично повторяют функции, реализованные в рамках создания АИС УВиРИ и других систем координации информатизации.

На публичном портале системы координации планируется обеспечить публичный доступ к открытым данным и аналитической отчетности о ходе выполнения мероприятий по информатизации в табличном и графическом видах. Кроме того, на портале будет создана коммуникационная площадка для обмена мнениями по теме информатизации («форумы, электронные приемные и иные сервисы и информационные каналы, обеспечивающие коммуникацию»).

Следует отметить, что прототип портала, который есть в России по состоянию на 2016 год (http://www.365.minsvyaz.ru/prt/), выглядит недоработанным.

Основные проблемы в области координации внедрения информационных технологий в деятельность госорганов России:

1. Качество исполнения процедур, связанных с координацией внедрения информационных технологий в деятельность госорганов России

Подготовка проектов планов информатизации осуществляется государственными органами с использованием автоматизированной информационной системы «Управление ведомственной и региональной информатизацией». Проверка, проведенная Счетной палатой РФ, показала, что государственными органами допускалось размещение неполной или неактуальной информации в АИС УВиРИ. По состоянию на 12 ноября 2015 года в АИС УВиРИ размещен 91 план информатизации на 2014 год, из которых согласованы 69 (75,8%), и 91 план информатизации на 2015 год, из которых согласованы 45 (49,5%).

Привлечение Минкомсвязью участников рынка информационных технологий к оценке планов информатизации госорганов стало объектом критики со стороны Счетной палаты РФ. Ассигнования, предусмотренные ведомствам в федеральном бюджете на 2015-2017 годы по 242 виду расходов (закупки в сфере ИКТ), «в подавляющем большинстве сформированы без экспертной оценки Минкомсвязи», говорилось в отчете Счетной палаты.

В 2014 году Минкомсвязи согласовало планируемые затраты только 11 ведомствам, а на 2015-2017 годы - 17 ведомствам из почти 90, хотя постановление «О координации мероприятий по использованию информационно-коммуникационных технологий в деятельности государственных органов» предписывает финансировать только согласованные с Минкомсвязи мероприятия по информатизации.

Проверка показала, что органы государственной власти, включая саму Минкомсвязь, не соблюдают сроки, установленные графиками подготовки и утверждения планов информатизации. Так планы информатизации на 2014 год утверждены с нарушением установленного срока: Минкомсвязи – на 84 дня, Федерального казначейства – на 301 день. План Минфина утвержден после окончания финансового года. Также планы информатизации на 2015 год: Минкомсвязи – на 14 дней, Минфина – на 168 дней, Федерального казначейства – на 230 дней.

Кроме того, в ходе проверки выявлены случаи нарушения Минкомсвязью сроков подготовки заключений на планы информатизации. Отчеты о выполнении плана информатизации за 2014 год представлены только 31 органом государственной власти (37%).

В ходе проверки установлено, что в ряде случаев в связи с непредставлением государственными органами в Минфин экспертных заключений Минкомсвязи, при формировании федерального бюджета распределение бюджетных ассигнований на реализацию мероприятий по информатизации осуществляется без их учета. При этом согласование расходов на информатизацию с Минкомсвязью в информационной системе Минфина «Электронный бюджет» не предусмотрено.

Проверкой установлено, что расходы на информатизацию государственных органов осуществляются в отсутствие утвержденных планов информатизации. Так Минфином в 2014 году осуществлялась реализация мероприятий по информатизации до утверждения плана в рамках 32 контрактов на сумму 1,6 млрд. рублей, заключенных в 2014 году. Также, до утверждения плана информатизации на 2015 год Минфин заключил 12 государственных контрактов на сумму 303,7 млн рублей.

Такие же нарушения выявлены в ходе проверки в Федеральном казначействе. До утверждения плана информатизации в 2014 году осуществлялась реализация мероприятий по информатизации в рамках 34 контрактов на сумму 8,9 млрд рублей, заключенных в 2014 году. В 2015 году – 24 контракта на сумму 2,3 млрд рублей.

Было отмечено, что зачастую при осуществлении расходов изменения в план информатизации вносятся органами государственной власти постфактум. Главные распорядители бюджетных средств осуществляют расходование средств федерального бюджета без согласованного плана информатизации. По сути, речь идет о необоснованных расходах федерального бюджета.

В ходе проверки Счетной Палатой также были выявлены несоответствия закупаемых товаров утвержденным планам информатизации, недостатки при проведении государственными органами закупочных процедур, а также признаки нарушения конкуренции при осуществлении закупок в сфере информационных технологий.

Проверка Счетной палаты в целом показала, что система координации информатизации работает не на должном уровне, а ее цели не достигнуты.

2. Оценка эффективности мероприятий по координации

Оценка эффективности и результативности мероприятий по информатизации органов государственной власти в 2014 году Минкомсвязи России не осуществлялась. Министерство аккумулирует отчеты о выполнении планов информатизации без проверки достоверности и анализа представленных данных. Связь целевых индикаторов, установленных Указами Президента, и результатов реализации проектов информатизации неочевидна. В качестве примера можно указать, что сегодня отсутствует возможность установить число услуг, предоставленных с использованием межведомственного взаимодействия или в электронной форме: ведомственная отчетность и статистика Единого портала государственных услуг или Системы межведомственного информационного взаимодействия говорят о существенном числе обращений в электронной форме, однако соответствующего сокращения числа очных обращений заявителей не наблюдается.

Одновременно реализация мероприятий по координации сопровождается бюджетными расходами со стороны Минкомсвязи России, а также расходами со стороны государственных органов и зачастую затягивает проведение государственными органами конкурсных процедур, что влечет за собой снижение качества выполнения работ.

Независимая оценка эффективности и результативности мероприятий по координации мероприятий по использованию информационно-коммуникационных технологий в деятельности государственных органов также не производится. Есть данные, что в ходе согласования проектов информатизации их стоимость зачастую снижается, в том числе существенно (до 30% от изначально заявленной). Однако это скорее свидетельствует о перераспределении, а не экономии бюджетных ресурсов, поскольку общий объем ведомственных расходов при этом не сокращается. На сегодня отсутствуют убедительные данные, что координация информатизации существенно влияет на порядок и направление расходования средств государственными органами и приводит к росту ее эффективности.

Вызывает также сомнение возможность эффективного выполнения Минкомсвязи России функции контроля результатов информатизации в силу большого разнообразия и сложности проектов государственной информатизации, их значительного числа и ограниченности экспертных и бюджетных ресурсов, которыми располагает Минкомсвязи России. Аппаратные возможности Минокомсвязи России по выдаче отрицательных заключений на ведомственные проекты информатизации или на результаты реализации важных государственных проектов в сфере ИКТ также существенно ограничены.

3. Содержание мероприятий по координации

С 2010 г. по настоящее время собственно координация внедрения информационных технологий в деятельность госорганов осуществляется в минимальном объеме, несмотря на наименование основных правовых актов в этой сфере. Государственные органы осуществляют информатизацию согласно действующим правовым актам, самостоятельно определяя способы их выполнения. Регулирование и сложившаяся практика в области координации информатизации прямо не предусматривают выработки уполномоченным органом требований, профилей стандартов, методических указаний, показателей результативности реализации государственной политики в области информатизации и др. документации, которые бы могли обеспечить межведомственную координацию и взаимную увязку деятельности государственных органов по информатизации, исключить дублирование расходов, обеспечить качество электронных сервисов, формирование типовых тиражируемых информационных систем и т. п.

Например, вводимый приоритет использованию отечественных информационно-коммуникационных технологий требует методических и инструктивных материалов со стороны уполномоченного органов, т. к. указанный приоритет в ряде случаев будет входить в противоречие с иными приоритетами государственной политики и его последовательная реализация может быть крайне затруднена.

В силу ограниченности ресурсов, экспертного и аппаратного потенциала Минкомсвязи России возможность осуществления им или иным органом такого рода координации вызывает обоснованные сомнение, т.к. это требует исключительных полномочий и аппаратного веса соответствующего органа, что в текущих условиях представляется нереалистичным.

Выводы

На основании проведенного анализа можно сделать следующие выводы в отношении координации внедрения информационных технологий в деятельность госорганов:

1. Не соблюдаются сроки подготовки и утверждения планов информатизации, изменения в планы информатизации вносятся органами государственной власти постфактум. Допускается размещение неполной и недостоверной информации. Созданные Минкомсвязью России информационные системы поддержки координации не позволяют получить объективную информацию о ходе реализации государственными органами мероприятий по информатизации и оценить их эффективность. Расходы на информатизацию иногда осуществляются в отсутствие утвержденных планов информатизации.
2. Отсутствуют надежные оценки эффективности и результативности деятельности по координации мероприятий по использованию информационно-коммуникационных технологий в деятельности государственных органов. Несмотря на значительный объем работы данные, осуществляемый уполномоченным органом, отсутствуют объективные данные, что координация информатизации оказывает существенное влияние на процессы информатизации государственных органов и повышает ее эффективность. В то же время длительные процедуры координации, предусмотренные законодательством, зачастую приводят к отвлечению ресурсов и сокращению сроков выполнения проектов информатизации, что может снижать их эффективность.
3. Согласование проектов информатизации, согласно действующему законодательству, не обеспечивает координации (взаимной увязки) внедрения информационных технологий в деятельность госорганов, а ограничивается аппаратным согласованием планов выполнения конкретных проектов с фокусом на выполнение формальных процедур и правил.
4. Нехватка ресурсов Минкомсвязи России и значительная сложность проектов информатизации влечет за собой невозможность эффективно выполнять задачу координации внедрения информационных технологий в деятельность госорганов в текущем объеме.

Заключение и выводы

1. Область государственной информатизации, на которую распространяется требование координации мероприятий по использованию информационно-коммуникационных технологий в деятельности государственных органов, в настоящее время избыточна. Необходимо за счет выделения приоритетов сократить масштабы этой деятельности, снизив непроизводительную нагрузку как на уполномоченный орган, так и на государственные органы. Необходимо также упростить и ускорить процедуры координации, обеспечив более оперативное прохождение всех регламентных процессов с вынесением решения и, при необходимости, эскалацией разногласий на вышестоящий уровень.
2. Необходимо перейти от согласования проектов информатизации к их полноценной координации, согласно выделенным приоритетным направлениям. По отношению к каждому приоритетному направлению уполномоченный орган должен оперативно формировать общие и индивидуальные для государственных органов показатели достижения выставленных приоритетов, методические и инструктивные материалы, в соответствии с которыми государственные органы должны планировать мероприятия информатизации и отчитываться по результатам их выполнения. Данная координирующая деятельность должна занимать приоритетное место в работе уполномоченного органа.
3. Необходимо существенно повысить роль механизмов общественного контроля, для чего обеспечить автоматическое (без участия человека) раскрытие в режиме реального времени (по мере поступления в информационную систему) на публичном портале системы координации информатизации всех проектов информатизации, внесенных в Минкомсвязь России, и всех заключений, вынесенных Минкомсвязи на проекты информатизации. Формирование большей публичности в этой сфере дополнительно снизит нагрузку на уполномоченный орган и повысит исполнительскую дисциплину государственных органов.

Авторы статьи:

Винокуров А.Ю., к.с.н., доцент кафедры государственного управления и муниципального права Ульяновского филиала РАНХиГС

Гомалеев А.О., Калужский филиал РАНХиГС

Борщевский Г.А., к.и.н., доцент кафедры государственной службы и кадровой политики ИГСУ РАНХиГС

Брауде-Золотарев М.Ю., Директор Центра ИТ-исследований и экспертизы

Огнева Ю.И., научный сотрудник Экспертно-аналитического центра РАНХиГС

Сатырь Т.С., научный сотрудник Экспертно-аналитического центра РАНХиГС

Материал подготовлен: 2016 г.

[1] Постановление Правительства РФ от 25 декабря 2009 г. № 1088 «О государственной автоматизированной информационной системе "Управление".