Взгляд на государственное регулирование предпринимательской и инвестиционной деятельности в зарубежных странах за последние несколько лет под воздействием осмысления причин финансово-экономического кризиса 2008-2009 гг. изменился и переместился от концепции дерегулирования (отказа от регулирования в пользу рынка) к концепции «лучшего регулирования» (better regulation), которая в дальнейшем была развита в концепцию «умного регулирования» (smart regulation), в рамках которой оценка регулирующего воздействия (далее – ОРВ) является одним из основных инструментов регуляторной политики, и ее применение в т.ч. направлено на улучшение инвестиционного и предпринимательского климата, что является одной из важных политических задач в современной России.

Оценка регулирующего воздействия, как отдельный инструмент нормотворческой деятельности, в Российской Федерации системно внедряется начиная с 2010 года. Результаты внедрения ОРВ в Российской Федерации на федеральном и региональном уровнях отражены в соответствующих докладах Минэкономразвития России [1], кроме этого некоторые из результатов внедрения и развития ОРВ рассматриваются на Консультативном совете по оценке регулирующего воздействия при Министерстве экономического развития Российской Федерации, Экспертном совете при Правительстве Российской Федерации, Правительственной комиссии по проведению административной реформы. Отдельное внимание заслуживает независимый мониторинг внедрения ОРВ, проводимый АНО «Национальный институт системных исследований проблем предпринимательства» (АНО «НИСИПП») [2].

При этом необходимо отметить, что подтвержденные данные о комплексной эффективности ОРВ в Российской Федерации на федеральном и региональном уровнях отсутствуют, некоторые из результатов, а именно: количество актов и их проектов, прошедших ОРВ, количество отрицательных и положительных заключений, количественные примеры по некоторым из актов, не позволяют сделать однозначного суждения о направлении и темпах развития института оценки регулирующего воздействия в Российской Федерации.

При этом в зарубежных источниках отдельное влияние ОРВ на экономический рост не рассматривается, а эффекты указываются в целом для регуляторной политики, одним из инструментов которой и является ОРВ, так при комплексном и результативном проведении регуляторной политики экономический эффект может составлять до 2% ВВП в год. [3]

В этой связи предлагается описать развитие института оценки регулирующего воздействия в Российской Федерации через оценку соответствия запланированных мероприятий по разработке и утверждению нормативной и методической базы в этой сфере и достигнутых результатов, а также ресурсного обеспечения, направленного на развитие данного института. При этом необходимо отметить, что одной из стратегических задач развития ОРВ в Российской Федерации является повышение эффективности реализации гражданами своих конституционных прав на участие в управление делами государства (ст. 32 Конституции Российской Федерации) в рамках действующего федерального и регионального законодательства.

Развитие института ОРВ на федеральном уровне было инициировано принятием Постановления Правительства Российской Федерации от 15 мая 2010 г. № 336 (ред. от 28.01.2011) «О внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации» [4], которым были внесены изменения в Правила подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденные Постановлением Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 г. № 1009 [5] и впервые в России была закреплена необходимость проведения процедуры оценки регулирующего воздействия при подготовке проектов нормативных правовых актов.

Распоряжением Правительства Российской Федерации от 10 июня 2011 г. № 1021-р (ред. от 28.08.2012) «Об утверждении Концепции снижения административных барьеров и повышения доступности государственных и муниципальных услуг на 2011–2013 годы и Плана мероприятий по реализации указанной Концепции» (далее – Концепция) [6] была закреплена необходимость дальнейшего совершенствования системы оценки регулирующего воздействия и перечислены в т.ч. следующие направления: переход от централизованной к децентрализованной модели проведения ОРВ (ведомственной системе оценки регулирующего воздействия); отслеживание индикаторов достижения целей регулирования, заявленных разработчиком правового акта при его первоначальной оценке; создание и обеспечение нормативных и организационных условий для распространения оценки регулирующего воздействия на региональный и муниципальный уровни публичного управления; создание открытого государственного информационного ресурса оценки регулирующего воздействия, показывающего в открытом доступе проекты нормативных правовых актов на ранних стадиях разработки и иные аналитические материалы; автоматизация процедур сбора, обработки и анализа информации о мерах государственного регулирования, а также этапов оценки регулирующего воздействия.

При оценке реализации направлений необходимо отметить, что не все из них на текущий момент реализованы в т.ч.:

не создана система отслеживания индикаторов достижения целей регулирования, заявленных разработчиком правового акта при его первоначальной оценке, отсутствует ее нормативное правовое закрепление, а также методическое и информационно-аналитическое обеспечение;

не произведена автоматизация процедур сбора, обработки и анализа информации о мерах государственного регулирования, а также комплексная автоматизация всех этапов оценки регулирующего воздействия (частично автоматизирована процедура публичных консультаций посредством запуска информационного ресурса regulation.gov.ru, при этом региональные порталы, создаваемые на его базе, запущены не в полном объеме).

Кроме этого, документом была определена взаимосвязь Концепции с другими направлениями развития и реформирования государственного управления, включая Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009–2013 годы) в рамках которой предполагалось решение задач по формированию высококвалифицированного кадрового состава государственной службы, обеспечивающего эффективность государственного управления, развитие гражданского общества и инновационной экономики.

В этой связи с учетом принятых нормативных актов, регламентирующих внедрение и функционирование института ОРВ, включая в первую очередь постановление Правительства Российской Федерации от 17 декабря 2012 г. №1318 «О порядке проведения федеральными органами исполнительной власти оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов, проектов поправок к проектам федеральных законов и проектов решений Совета Евразийской экономической комиссии» (далее – Постановление №1318) [7] и Федеральный закон Российской Федерации от 2 июля 2013 г. № 176-ФЗ г. Москва «О внесении изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и статьи 7 и 46 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» по вопросам оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов и экспертизы нормативных правовых актов» (далее – Закон №176-ФЗ) [8] при развитии ОРВ, как одного из вида профессиональной служебной деятельности государственных служащих мероприятия по совершенствованию кадрового обеспечения, включая разработку и реализацию соответствующих образовательных программ по обучению государственных служащих технологиям ОРВ не были предусмотрены. На основании анализа zakupki.gov.ru на финансирование образовательных услуг по переподготовке госслужащих в области ОРВ было направлено 1400,7 тыс. руб.

Дополнительный импульс развитию ОРВ придал Указ Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 г. № 601 «Об основных направления совершенствования системы государственного управления» [9] в соответствии с   подпунктом «д» пункта 2 которого до 1 января 2013 г. необходимо было «обеспечить реализацию мероприятий, направленных на дальнейшее совершенствование и развитие института оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов…».

Во исполнении данного Указа были разработаны следующие нормативные правовые акты:

Постановление Правительства Российской Федерации от 17 декабря 2012 г. № 1318 «О порядке проведения федеральными органами исполнительной власти оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов, проектов поправок к проектам федеральных законов и проектов решений Совета Евразийской экономической комиссии, а также о внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации» [7];

Приказ Минэкономразвития России от 27 мая 2013 г. № 290 «Об утверждении формы сводного отчета о проведении оценки регулирующего воздействия, формы заключения об оценке регулирующего воздействия, методики оценки регулирующего воздействия» [10];

Федеральный закон Российской Федерации от 2 июля 2013 г. № 176-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и статьи 7 и 46 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» по вопросам оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов и экспертизы нормативных правовых актов» [8];

Приказ Минэкономразвития России от 25 сентября 2012 г. № 623 «Об утверждении Методических рекомендаций по внедрению процедуры и порядка проведения оценки регулирующего воздействия в субъектах Российской Федерации» (утратил силу в связи с выходом Приказа № 159 от 26 марта 2014 г.) [11];

Приказ Минэкономразвития России от 26 марта 2014 г. № 159 «Об утверждении Методических рекомендаций по организации и внедрению процедуры оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации и экспертизы нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации» [12].

В целях реализации Указа от 7 мая 2012 г. № 601 в Постановлении № 1318 в т.ч. были закреплены требования:

к проведению процедуры оценки регулирующего воздействия в отношении проектов нормативных правовых актов в области таможенного и налогового законодательства;

обязательный для федеральных органов исполнительной власти порядок, предусматривающий проведение ими оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов и их публичного обсуждения на всех стадиях подготовки указанных проектов.

Отметим, что именно в Постановлении № 1318 была закреплена децентрализованная модель проведения ОРВ, при этом возникла ситуация, что ресурсное обеспечение, включая дополнительные штаты на проведение ОРВ в органах-разработчиках проектов нормативных правовых актов, а также средства на дополнительное профессиональное образование государственных служащих, участвующих в процедурах ОРВ, с целью формирования у них соответствующих уникальных компетенций самим Постановлением № 1318 явным образом не предусматривались (см. п. 5), что в конечном итоге привело к существенному падению качества результатов ОРВ, проводимых органом-разработчиком.

Необходимо отметить также, что достаточно спорным является закрепление в Постановлении № 1318 новизны регулирования в качестве одного из основных критериев степени регулирующего воздействия. С учетом зарубежного опыта необходимо рассмотреть возможность закрепления степени влияния на субъекты предпринимательской и инвестиционной деятельности, как основного критерия степени регулирующего воздействия в рамках проводимой ОРВ.

В целом анализ действующей нормативной и методической базы, а также практика ее применения позволяет сделать заключение о необходимости ее совершенствования. Так, в связи с буквальным толкованием органами прокуратуры норм Федерального закона от 2 июля 2013 № 176-ФЗ в части проведения ОРВ и экспертизы на региональном уровне в отношении всех актов, затрагивающих вопросы ведения предпринимательской и инвестиционной деятельности, необходимо внести в него изменения, предусматривающие право уточнения региональными органами власти сфер регулирования, подлежащих ОРВ и оценке фактического воздействия (экспертизе). В противном случае большое количество актов, направляемых на ОРВ (для примера утверждающих тарифы по установленной методике, во многих регионах их число может превышать 1000), не позволят проводить качественное ОРВ по более значимым из них.

В связи с отсутствием нормативного правового закрепления механизма проведения ОРВ для нормативных правовых актов вносимых депутатами необходимо внести изменения в Регламент Государственной Думы Российской Федерации, предусматривающие проведение собственной ОРВ, а также распространить аналогичный механизм на органы законодательной власти субъектов Российской Федерации.

В связи с необходимостью дальнейшего распространения ОРВ на муниципальный уровень, начиная с 2015 г. необходимо учесть опыт внедрения данного института на региональном уровне и определить значимые параметры для использования этого института, для примера необходимо рассмотреть использование ОРВ только в наиболее экономически развитых муниципальных образованиях и только по наиболее значимым экономическим сферам. В противном случае, в условиях отсутствия квалифицированных кадров данная процедура не будет приносить пользы, а в большей степени увеличит нагрузку на муниципальных служащих, что в конечном итоге приведет к отторжению института ОРВ. Негативный опыт по сплошному внедрению ОРВ на местном уровне есть, – это пример Украины.

В связи с планами развития ОРВ за счет внедрения процедур оценки фактического воздействия в условиях отсутствия объективной и комплексной оценки текущего состояния внедрения ОРВ на федеральном и региональном уровнях необходимо оценить риски появления дополнительной ресурсоемкой процедуры нормотворчества в условиях отсутствия стабильной успешной практики и дополнительного ресурсного обеспечения. При этом предварительно необходимо создать систему отслеживания индикаторов достижения целей регулирования, заявленных разработчиком правового акта при его первоначальной оценке и в пилотном порядке провести ее апробацию по результатам которой в первую очередь разработать механизмы методического и информационно-аналитического обеспечения.

Необходимо системное формирование информационных ресурсов для проведения количественных расчетов в рамках ОРВ (базы данных), а также разработка систем, автоматизирующих процедуры сбора, обработки и анализа информации о мерах государственного регулирования.

В целях совершенствования ОРВ необходимо продолжить разработку и Кодекса проведения публичных (общественных) обсуждений, а также методических рекомендаций и сценариев детализирующих процедуры организации и проведения публичных консультаций [13].

Таблица 1. Предоставление образовательных услуг по переподготовке госслужащих в области ОРВ

Минэкономразвития России, совместно с Минтруда России с привлечением заинтересованных лиц из числа органов-разработчиков актов, экспертного сообщества, представителей бизнес-сообщества необходимо разработать и приступить к реализации образовательной программы по дополнительному профессиональному образованию государственных и муниципальных служащих, участвующих в процедурах ОРВ (табл. 1.).

Список использованных источников

1. Доклад Минэкономразвития России «О развитии института оценки регулирующего воздействия в Российской Федерации». [Электронный ресурс] URL: https://yadi.sk/d/_uYJmo8GS5yTf

2. Результаты мониторинга НИСИПП. [Электронный ресурс]. – URL: http://www.nisse.ru/netcat_files/136/83/h_5a803ac5eb2b0ee6768d3f70d28d77fe

3. ОЭСР, август 2012.

4. Постановление Правительства Российской Федерации от 15 мая 2010 г. № 336 «О внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации». [Электронный ресурс]. – URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_110089/

5. Постановление Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 г. № 1009 «Об утверждении правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации». [Электронный ресурс]. – URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_172192/

6. Распоряжение Правительства Российской Федерации от 10 июня 2011 г. № 1021-р «Об утверждении Концепции снижения административных барьеров и повышения доступности государственных и муниципальных услуг на 2011–2013 годы и Плана мероприятий по реализации указанной Концепции»

7. Постановление Правительства Российской Федерации от 17 декабря 2012 г. №1318 «О порядке проведения федеральными органами исполнительной власти оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов, проектов поправок к проектам федеральных законов и проектов решений Совета Евразийской экономической комиссии, а также о внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации». [Электронный ресурс]. – URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_139421/

8. Федеральный закон Российской Федерации от 2 июля 2013 г. № 176-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и статьи 7 и 46 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» по вопросам оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов и экспертизы нормативных правовых актов». [Электронный ресурс]. – URL: http://base.garant.ru/70405656/

9. Указ Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 г. № 601 «Об основных направления совершенствования системы государственного управления». [Электронный ресурс]. – URL: http://www.rg.ru/2012/05/09/gosupravlenie-dok.html

10. Приказ Минэкономразвития России от 27 мая 2013 г. № 290 «Об утверждении формы сводного отчета о проведении оценки регулирующего воздействия, формы заключения об оценке регулирующего воздействия, методики оценки регулирующего воздействия». [Электронный ресурс]. – URL: http://www.rg.ru/2013/08/21/vozdeystvie-dok.html

11. Приказ Минэкономразвития России от 2