О СТАБИЛИЗАЦИИ СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКОГО ПОЛОЖЕНИЯ МОНОГОРОДОВ

Комментарии · 1501 Просмотры

В международной практике не существует единого подхода к определению понятия «моногород». В США и Великобритании используется термин «One-Industry Town».

Определение моногорода

В период 2009-2014 гг. Минрегионом России использовались следующие критерии для выделения моногородов:

1) доля экономически активного населения города, занятого на одном предприятии должна составлять не менее 25%;

2) 50% промышленного производства в городе должно производиться на этом предприятии;

3) Доля налоговых поступлений в бюджет от этого предприятия - не менее 30%.

Сегодня официальные критерии для отбора монопрофильных городов тесно связаны с условиями выделения градообразующих предприятий и сформулированы следующим образом: муниципальное образование Российской Федерации признается монопрофильным (моногородом) в одном из следующих случаев (табл. 1):

В 2014 году Правительством РФ был утвержден список всех российских монопрофильных муниципальных образований (313 моногородов). В 2015 году список был доработан – количество моногородов выросло до 319. В 2016 г. количество городов осталось неизменным, кроме того список моногородов «заморожен» до 2018 г. Также стоит отметить, что в последний год широкое распространение получает практика создания Правительством территорий опережающего социально-экономического развития в рамках моногородов. Подобные решения принимаются с целью диверсификации производства на территории моногородов. Помимо этого, одним из ключевых ориентиров Правительства при принятии подобных решения является создание дополнительных рабочих мест в моногородах.

Географическое распределение моногородов показывает, что основная часть моногородов (по спискам, подготовленным регионами), расположена в Приволжском и Центральном федеральных округах (см. табл. 2) – более половины всех моногородов.

Следует отметить, что моногорода расположены на территории 61 субъекта РФ из всех девяти федеральных округов. Рекордсменами по количеству моногородов являются Кемеровская область (24 моногорода), Свердловская область (17), Челябинская область (16 моногородов) и Нижегородская область (12 моногородов) (рис. 1).

В соответствии с Постановлением Правительства РФ от 29.07.2014 г. № 709 «О критериях отнесения муниципальных образований Российской Федерации к монопрофильным (моногородам) и категориях монопрофильных муниципальных образований Российской Федерации (моногородов) в зависимости от рисков ухудшения их социально-экономического положения» (с последующими изменениями) все моногорода Российской Федерации делятся на три категории (табл.3).

При этом имеет место неравномерное распределение моногородов конкретных категорий по территориям федеральных округов России (табл. 4).

Как видно из таблицы 4, подавляющее большинство моногородов (148 города, или 46,4% от общего числа моногородов) оказались во второй категории - монопрофильные муниципальные образования (моногорода), в которых имеются риски ухудшения социально-экономическим положения. Из них по 22,97% приходится на Сибирский федеральный округ и Приволжский федеральный округ, что является вполне логичным. Ведь на территории СФО размещено 66 моногорода (это 20,69% от общего количество моногородов), а на территории Приволжского федерального округа располагается 79 моногородов (это 24,76% от общего количество моногородов). Наиболее равномерное распределение моногородов по категориям в целом наблюдается в Уральском федеральном округе и Центральном федеральном округе.

Результаты опроса, проведенного службой специальной связи и информации ФСО (рис. 2), свидетельствуют о том, что почти 60%% опрошенных жителей моногородов отмечают социально-экономическую ситуацию в городе, как терпимую с трудом или - нетерпимую. При этом только 31,3% опрошенных жителей отметили нормальное состояние социально-экономической ситуации в городе. Кроме того, 37,7% опрошенных жителей моногородов указали на свое бедное материальное положение, а 52,1% - отметили среднюю обеспеченность. При этом одной из ключевых проблем своего города жители называли безработицу, а ее уровень оценили как высокий 47,7% опрошенных, а 18,3% отметили очень высокий уровень безработицы.

Следует отметить, что в целом относительно большее значение в численности населения имеют моногорода Востока и Севера страны, тогда как на Юге и Западе это не так заметно. Исключениями из этой закономерности являются Курская и Белгородская область в Центрально-Черноземном районе: в них расположены два относительно крупных моногорода, связанных с освоением Курской магнитной аномалии. На Урале наибольшее значение в населении имеют моногорода регионов Восточного Урала, тогда как в западных регионах это влияние более сглаженное (рис. 3).

Ключевые проблемы

Одни из основных проблем моногородов — безработица, загрязнение окружающей среды, неразвитость инфраструктуры, в том числе образования и здравоохранения, отток молодого населения. Для северных городов остро стоит вопрос изоляции от «материка». Экономический кризис, развернувшийся в 2008-2009 годах, обострил проблему социально-экономической стабильности моногородов. В 2009 году при Правительстве России была создана специальная группа по экономическому развитию и интеграции моногородов.

В независимом рейтинге устойчивости российских городов, выпущенном в январе 2017 года агентством SGM, моногорода предсказуемо оказались в самом конце списка. В двадцатку городов-аутсайдеров по экономическим, социальным и экологическим показателям вошли в основном моногорода Урала и Западной Сибири (Прокопьевск, Киселевск, Ленинск-Кузнецкий, Первоуральск, Нижний Тагил и др.). При этом, состояние окружающей среды учитывалось авторами рейтинга в меньшей степени — основными проблемами они считают отток населения и плохую экономическую ситуацию.

Моногорода, где градообразующие предприятия принадлежат крупным компаниям, оказались в значительно лучшем положении и в середине списка. У успешных компаний есть возможность обеспечивать сотрудникам конкурентные условия оплаты труда, и развивать социальную и городскую инфраструктуру. По данным на 2014 год, наиболее широкое представительство в разрезе моногородов имела государственная корпорация «Ростех» - 14 муниципальных образований, «Роснефть» и «Базовый Элемент» - по 12 соответственно.

Согласно данным Росстата, период 2000- 2010 гг. отличался усилением тенденций оттока населения из моногородов. За исследуемый же период тенденциями устойчивой убыли охвачено уже 60% моногородов (еще 30% - в состоянии убыли миграционной при молодой возрастной структуре), а общим ростом характеризуются только 8% моногородов. Изменилась география демографических процессов. Так, если раньше лидерами по убыли населения в моногородах были Восточная Сибирь и Дальний Восток, а многие моногорода Европейской России характеризовались ростом населения, хотя и постаревшей его возрастной структурой, то теперь именно моногорода Европейской России убывают сильнее остальных, а в Сибири и на Дальнем Востоке тенденции убыли сравнительно меньше при молодой возрастной структуре. География доходов населения моногородов по-прежнему фиксирует наиболее высокие доходы в ресурсных моногородах Сибири, а низкие – в Европейской России, включая Европейский Север. Положение моногородов в системах городского расселения крайне слабо влияет на характер демографических процессов в них. Несколько сильнее влияют доходы населения в самом моногороде.

Следует отметить, что наряду с естественной убылью населения, в большинстве моногородов наблюдается активный миграционный отток, что вызывает сильные диспропорции в структуре занятости. Демографическая деградация монопрофильных образований в дальнейшем будет обусловливать снижение мощностей градообразующих предприятий. При этом не стоит забывать, что некоторые из них являются приоритетными с точки зрения обеспечения национальных интересов.

Для подавляющего большинства моногородов характерна вахтовая занятость и соответственно – маятниковая безработица. Прежде всего, указанное явление характерно для ресурсных поселков Восточной Сибири и Дальнего Востока (Республика Якутия, Амурская область, Забайкальский край, Республика Бурятия, Республика Хакасия). Особенно сильно это явление распространено в трех поселках, где градообразующими предприятиями является гидроэлектростанции (Бурейская и Вилюйские ГЭС). Среди регионов Европейской России по показателю незанятости населения во внутригородской экономике выделяются Брянская, Самарская, Кировская, Ленинградская области и Чувашская Республика. Этим регионам должно быть уделено повышенное внимание в части проблемы занятости в монопоселениях.

Еще одна очень серьезная проблема моногородов – это реконструкция и поддержание в надлежащем состоянии системы ЖКХ. Проблема усугубляется тем, что муниципалитеты вынуждены поддерживать коммунальную инфраструктуру в поселениях с крайне малым числом жителей, не имея средств на их переселение. А ветхое и аварийное жилье – еще более серьезная проблема. В каждой категории моногородов наблюдается сильный разброс значений по числу проживающих в аварийных жилых домах. Так, значение этого показателя у г. Северодвинск больше значения у г. Норильск почти в 5 раз, несмотря на софинансирование реализации программы застройки ОАО «ПО «Севмаш». Наиболее остро проблема стоит в г. Онега, где почти 7% населения проживает в аварийных домах. Следует отметить, что жилищная проблема в моногородах будет являться барьером на пути реализации комплексных планов развития и программ, в особенности, по созданию новых рабочих мест и улучшению демографических показателей.

Одной из проблем также можно назвать социальную нагрузку на бизнес ввиду необходимости осуществлять социальные выплаты, связанные со статусом территорий (это касается, прежде всего, северных территорий).

Моногорода северных территорий РФ сталкиваются еще и с проблемами низкой плотности и неравномерности развития транспортной инфраструктуры, что не позволяет предприятиям моногородов выбирать способ перевозки произведенных товаров и сырья. При этом стоимость транспортировки сильно варьируется в зависимости от вида транспорта, и использование не каждого из них может быть выгодно.

Еще одна из проблем – это отсутствие или недостаток собственных ресурсов для развития моногорода. Ведь нынешняя налоговая политика, согласно которой лишь часть НДФЛ остается в местном бюджете, а НДС и некоторые прочие виды поступлений уходят напрямую в федеральный и региональный бюджеты, создает дефицит местных бюджетов. Даже при активном экономическом развитии территорий главы моногородов не прогнозируют сокращения дефицита более, чем на 20%.

Также, как правило, территория самого моногорода является небольшой и исторически довольно плотно застроенной (по этому принципу и определялись границы поселения), в то время как в прилегающем муниципальном районе, не имеющем статус монопрофильного муниципального образования, в большом количестве наличествуют незадействованные земельные участки. Однако, муниципальные районы не могут пользоваться теми мерами поддержки, которые предусмотрены для моногородов. К примеру, не могут получить субсидию для создания инфраструктуры для новых проектов.

Многие города пошли по пути изменения границ и присоединения незанятых земельных участков, прилегающих к границам моногорода. Вместе с тем, законодательство ограничивает в таком случае распространение на них мер поддержки, в частности, в соответствии с постановлением Правительства РФ от 22 июня 2015 г. № 614 «Об особенностях создания территорий опережающего социально-экономического развития на территориях монопрофильных муниципальных образований Российской Федерации (моногородов)» (подп. «а» п. 10) территория опережающего развития создается в границах моногорода, утвержденных законом субъекта РФ по состоянию на дату вступления в силу постановления Правительства РФ от 22.06.2015 № 614.

Постановление Правительства РФ от 22.06.2015 № 614 вступило в силу 08.07.2015 г. Таким образом, создание ТОР на территории, которая по состоянию на 08.07.2015 г. не входило в границы моногорода, не допускается. Считаем указанное ограничение сдерживающим фактором в развитии моногородов, чья небольшая площадь зачастую не позволяет разместить в старых границах города ТОР или площадку под крупные инвестиционные проекты.

Зарубежный опыт

При решении проблем стабилизации положения моногородов в России необходимо учитывать и уже имеющийся зарубежный опыт.

Мировая практика свидетельствует, что в последние два десятилетия процесс формирования кластеров происходил довольно активно. Полностью охвачены кластеризацией датская, финская, норвежская и шведская промышленность. (В США в рамках кластеров работает более половины предприятий, а доля ВВП, производимого в них, превысила 60%. В ЕС насчитывается свыше 2 тыс. кластеров, в которых занято 38% его рабочей силы).

Также одним из наиболее распространенных механизмов поддержки и реабилитации трудовых ресурсов является реструктуризация экономики, которая осуществляется двумя путями:  развитие новых сфер и секторов экономики, в том числе, наукоемких производств; структурная перестройка экономики за счет модернизации старых отраслей промышленности.

Интересен для российской практики опыт Великобритании по решению проблем монопоселений. В стране была принята правительственная программа обновления 57 моногородов. В число проблем, на которые она была рассчитана, были включены: загрязнение окружающей среды – как препятствие регенерации экономики; проблемы со здоровьем у населения от предыдущих профессий; значительная миграция населения – «утечка мозгов», инженеров и перспективной молодежи; потенциально высокий уровень безработицы, особенно у молодежи в возрасте от 16 до 24 лет; низкий уровень образования и профессиональной подготовки у населения; значительная алкоголизация, наркомания среди населения; разрушенная инфраструктура – неразвитый общественный транспорт.

Решения по развитию моногородов принимались по двум разделам программы:

«физическая регенерация» – строительство новых домов, квартир, социального жилья; создание новых транспортных маршрутов для повышения мобильности населения; перепрофилирование производств;

«восстановление экономики» – развитие альтернативных отраслей, применение новых технологий в строительстве и на транспорте, компьютерное образование и обучение новым специальностям, установление налоговых льгот, создание кредитных союзов.

Эффективный опыт по развитию моногородов имеется в Канаде. Там  впервые обратили внимание на то, что сырьевая моноспециализация приводит к неустойчивости развития территорий. Поэтому принимались и принимаются различные меры диверсификации экономики: развиваются традиционные национальные ремесла, деревообработка, сфера услуг и др.; разрабатываются программы поддержки малого бизнеса. Создается инфраструктура - электроэнергетика и транспортные коммуникации. Также эффективно реализуется меры по страхованию безработицы. Страховая поддержка в данном случае не рассматривается как программа по ликвидации краткосрочной безработицы, предусматривался более широкий контекст материальной поддержки в целях перераспределения доходов между людьми и регионами и укрепления экономической стабильности.

Отличительной особенностью зарубежного опыта является также то, что обычно решаются проблемы развития депрессивных регионов, а не отдельных моногородов. В этом случае мы имеем дело с циклическим упадком в определенных отраслях и решением проблемы конкретного депрессивного района путем создания производств нового инновационного цикла.

Так, выделяются два типа наиболее успешной модернизации депрессивной территории, при которой удается переломить негативные демографические тенденции. Первый заключается в обеспечении высокой транспортной доступности с крупнейшим городскими агломерациями, второй − в привлечении инвестиций в инфраструктуру малых городов в тех странах и регионах, для которых характерна относительная равномерность социально-экономического развития, а разрыв в качестве жизни между центром и периферией не задает градиент сильных центростремительных тенденций. Второй тип более характерен для малых стран, тогда как первый - для больших по площади, со значительными расстояниями между узлами опорного каркаса расселения.

При этом в зарубежном опыте применяется и стратегия, связанная сокращение расходов моногородов, что обычно предполагает снижение бюрократической нагрузки. Например, в городе Флинт (штат Мичиган, США) была проведена программа «сокращения города» (urban shrinkage), в рамках которой, пустующие районы были снесены, а на их месте был обустроен парк. Также в рамках этой стратегии происходит сокращение числа муниципальных образований, что положительно сказывается на расходах и позволяет концертировать бюджетные средства.

Меры поддержки моногородов

Моногорода отнесены к основным направлениям стратегического развития Российской Федерации до 2018 года и на период до 2025 года. В рамках указанного направления планируется реализация приоритетной программы «Комплексное развитие моногородов», которая включает в себя проекты и мероприятия. Работа по программе синхронизирована практически со всеми федеральными органами власти, региональными органами власти, банками с госучастием, образовательными учреждениями.

Следует отметить, что в рамках упомянутой стратегии в России уже приняты и активно внедряются Методические рекомендации по разработке комплексных инвестиционных программ для монопрофильных населённых пунктов, в рамках которых предложен алгоритм анализа социально-экономического положения моногорода и разработки сценариев и стратегии развития с учетом особенностей каждого моногорода и доминирующих факторов.

Федеральными органами государственной власти используются следующие формы поддержки комплексных инвестиционных программ моногородов РФ:

- дотации на обеспечение сбалансированности бюджетов субъектов Российской Федерации;

- бюджетные кредиты и субсидии на реализацию отдельных программ по развитию малого и среднего предпринимательства;

- средства государственной корпорации – Фонд содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства на расширение программ по капитальному ремонту и переселению граждан моногородов;

- субсидии некоммерческой организации «Фонд развития моногородов»;

- поддержка муниципальных программ, а также поддержка монопрофильных муниципальных образований в форме грантов, лизинга, микрофинансирования и обучения;

- создание территорий опережающего социально-экономического развития в моногородах РФ на основании предложения уполномоченного федерального органа сроком на 70 лет (с возможностью продления);

- создание и (или) развитие инфраструктуры поддержки субъектов малого предпринимательства – бизнес-инкубаторы, промышленные парки, индустриальные парки, агропромышленные парки и технопарки, совершенствование транспортной, инженерной, энергетической и социальной инфраструктуры в целях обеспечения социально-экономического развития моногородов;

- субсидирование части затрат на оплату электрической энергии (мощности), а также платы за услуги по технологическому присоединению к электрическим сетям юридических лиц, реализующих инвестиционные проекты, обеспечивающие увеличение занятости населения моногородов;

- строительство и (или) реконструкция жилья в целях переселения граждан из моногородов в пределах территории субъекта Российской Федерации.

К финансовым мерам, которые адресно нацелены именно на моногорода, в первую очередь относятся: возможность присвоения моногороду статуса территории опережающего социально-экономического развития, поддержка Фонда развития моногородов, который софинансирует расходы субъектов и муниципалитетов на строительство или реконструкцию инфраструктуры, необходимой для реализации инвестиционных проектов, выдает льготные займы (5% годовых на срок до 8 лет), формирует и организует обучение команд, управляющих проектами развития моногородов. Поимо реконструкции и строительства, создание ТОР позволяет решать проблему инфраструктуры моногородов. Ранее приход инвесторов и открытие новых производств осложнялось инфраструктурными ограничениями: имеющиеся объекты инфраструктуры были преимущественно настроены на работу основного предприятия и обслуживание частного сектора.

Сейчас значительная часть финансирования моногородов идет из федерального бюджета через механизм предоставления субсидии специальному Фонду развития моногородов. По оценкам экспертов Счетной палаты, за период 2014-2015 годов федеральный бюджет выделил на развитие моногородов субсидий на сумму порядка 7,5 миллиардов. В 2016 году финансирование было снижено до 7,2 миллиардов. Помимо этого, по планам Министерства экономического развития на 2017, а также 2018-2019 года предусмотрены бюджетные ассигнования на сумму 15,9 миллиардов рублей. Эти деньги также пойдут через Фонд развития моногородов.

Согласно данным Счетной палаты, организационные документы трех ключевых спонсоров моногородом, – Министерство экономического развития, Внешэкономбанка, а также фонда развития моногородов говорят о дублировании функций по поддержке территорий моногородов. Помимо этого, существует серьезная проблема с полнотой информации относительно ситуации в моногородах – ни один институт развития, ни министерство не имеют данных об эффективности поддержки моногородов, а также результатах этой поддержки. Аудиторы Счетной палаты также подчеркивают, что проект Фонда развития моногородов, предусматривавший софинансирование расходов на строительство, а также реконструкцию объектов инфраструктуры, не оказал влияния на социально-экономическое развитие территорий. По замыслу же авторов, данное решение должно было поспособствовать развитию инвестиционных проектов. По мнению руководителя Счетной палаты Татьяны Голиковой, единственная возможность добиться реальных результатов в сфере моногородов – разработать комплексную государственную политику.

Кроме того, целевые средства на софинансирование муниципальных программ поддержки малого и среднего предпринимательства выделяются по линии Минэкономразвития России. К нефинансовым мерам в первую очередь относятся — внедрение успешных практик АСИ, поддержка линейных менеджеров проектного офиса Фонда развития моногородов.

Также в числе мер поддержки и формирование комплексных инвестиционных проектов, привлечение средств Фонда развития промышленности, а также создание инфраструктуры индустриальных парков. Отметим, что к сфере ведения Минпромторга относятся 198 моногородов с населением 13,5 млн. чел. Размер предоставляемых субсидий имеет устойчивую тенденцию к росту. Если в 2012–2013 гг. общий объем выделенных средств составил 6,3 млрд. руб., то в 2014 г. предприятия получили уже 19,8 млрд. руб., а в 2015 г. – 25,2 млрд. руб. Наиболее существенная поддержка в этот период была предоставлена автопрому и транспортному машиностроению, лесной и легкой промышленности. 1 млрд. руб. в форме субсидий на пополнение оборотных средств был направлен заводам монопрофильных муниципалитетов в 2015 г. в рамках реализации антикризисных мер.

Следует отметить, что меры, реализуемые в рамках комплексных инвестиционных проектов, будут соотнесены с одной из трех возможных стратегий развития моногородов: «Высокотехнологичное развитие», «Усиленное развитие экономической и социальной сферы» или «Переход на вахтовый метод организации работ на градообразующем предприятии». Данные базовые направления стратегического развития моногородов были выработаны исследователями Финансового университета:

Важным аспектом в рамках реализации проектов является формирование и развитие управленческой команды, как со стороны представителей региональной и муниципальной власти, руководителей градообразующих предприятий, так и представителей бизнеса, вовлеченного в реализацию мероприятий. В начале 2016 г. выпущено поручение Правительства сформировать во всех моногородах команды, управляющие проектами развития моногородов, и провести их обучение. В настоящее время проведено обучение уже 137 команд.

Также должна быть разработана система мер по формированию нового имиджа моногорода и формирование территориальных брендов (ребрендинг). Она должна включать:

- оценку эффективности работы глав муниципальных образований (моногородов). В данной оценке целесообразно учитывать благоустройство населённого пункта, количество созданных рабочих мест и привлечённых инвестиций;

- развитие института муниципальной собственности. Повышение эффективности управления объектами муниципальной собственности моногородов;

- формирование самоуправленческих кластеров с амбициозными, активными и патриотичными управленцами во главе, помогать им становиться «лидерами мнений» нового поколения;

- повышение ответственности органов местного самоуправления в решении стратегических задач территориального развития в моногородах;

- развитие форм непосредственного осуществления населением местного самоуправления. Развитие механизмов активного использования средств самообложения граждан в решении вопросов местного значения;

- интенсификация массового внедрения новых технологий в деятельность органов местного самоуправления, целевым образом используя их возможности в интересах развития слабоосвоенных территорий;

- экономическое развитие муниципальных образований через реализацию инфраструктурных мегапроектов. – «Переход на вахтовый метод организации работ на градообразующем предприятии» (№ 3). Города с крайне низким уровнем социально-экономического развития с численностью населения менее 30000 человек. Необходимо рассмотреть возможность постепенного перехода работы градообразующего предприятия на вахтовый метод, разработать программу расселения населения, инвестиции и государственная поддержка таких городов неэффективна, бюджетные средства ориентировать на переобучение и предоставление жилья желающим в других городах, регионах с дефицитом рабочей силы.

Помимо экономической составляющей развития моногородов необходимо уделять внимание и досуговой. В рамках программы “Пять шагов благоустройства” планируется создать среду для интересного времяпрепровождения жителей моногородов. Программа включается в себя:

- благоустройство оживленного общественного пространства;

- создание возможностей для времяпрепровождения молодёжи;

- обновление городских достопримечательностей;

- обновление или создание объектов социальной инфраструктуры;

- активация заброшенных или неэффективно используемых зданий и помещений.

Планируется, что все «пять шагов» в каждом из 319 моногородов должны быть выполнены до марта 2018 г.

Приложение 1

 

Подходы к определению понятия «моногород»

Приложение 3

Опыт модернизации моногородов в зарубежных странах

Авторский коллектив:

Меньщикова В. И., к.э.н., доцент, доцент кафедры экономики

Тамбовского филиала РАНХиГС

Меркулова Е. Ю., д.э.н., профессор кафедры экономики

Тамбовского филиала РАНХиГС

Константинов И.Б., к.э.н., доцент, декан факультета магистратуры и аспирантуры РАНХиГС

Константинова Е.П., к.э.н., доцент, старший научный сотрудник ЦПЭИ СНЦ РАН

KPI

Гайлунь В., руководитель проектного офиса основного дочернего общества «Роснефти» в области ИТ

Тетенькина О.Л.,  главный специалист-эксперт отдела по работе с монотерриториями министерства развития предпринимательства, торговли и внешних связей Кировской области

Материал подготовлен: 2017 г.

 

Комментарии