О ТЕРРИТОРИЯХ ОПЕРЕЖАЮЩЕГО СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКОГО РАЗВИТИЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Комментарии · 1678 Просмотры

В России территории со специальным режимом предпринимательской деятельности могут быть трех видов: ОЭЗ, ЗТР, ТОСЭР или ТОР (Часть 1).

Территории со специальным режимом предпринимательской деятельности

В России территории со специальным режимом предпринимательской деятельности в соответствии с действующим законодательством могут быть трех видов: особые экономические зоны (ОЭЗ), зоны территориального развития (ЗТР), территории опережающего социально-экономического развития (ТОСЭР или ТОР). Количество реально функционирующих ОЭЗ в России на начало 2017 г. составило 13, в том числе по типам:

  • 5 зон промышленно-производственного типа (ОЭЗ ППТ «Липецк», Липецкая область; ОЭЗ ППТ «Алабуга», Республика Татарстан; ОЭЗ ППТ «Моглино», Псковская область; ОЭЗ ППТ «Тольятти», Самарская область; ОЭЗ ППТ «Калуга», Калужская область; ОЭЗ ППТ «Титановая долина, Свердловская область);
  • 4 зоны технико-внедренческого типа (ОЭЗ ТВТ «Зеленоград», Москва; ОЭЗ ТВТ «Дубна», Московская область; ОЭЗ ТВТ «Санкт-Петербург», Санкт-Петербург; ОЭЗ ТВТ «Томск», Томск);
  • 3 зоны туристско-рекреационного типа (ОЭЗ ТРТ «Байкальская гавань», Республика Бурятия; ОЭЗ ТРТ «Бирюзовая Катунь», Алтайский край; ОЭЗ ТРТ «Ворота–Байкала», Иркутская область);
    • применение льготных режимов налогообложения;
    • применение процедуры свободной таможенной зоны;1 зона логистического типа (ОЭЗ ПТ «Ульяновск», Ульяновская область).

Всего за период с 2005 г. по 2016 г. было создано более 20 ОЭЗ, практически половина из них оказались неэффективными. Например, ОЭЗ ПТ «Мурманск» и ОЭЗ ТРТ «Остров Русский» не удалось привлечь ни одного резидента, и, соответственно, ни рубля частных инвестиций. Кроме официально признанных неэффективными зон «Мурманск» и «Остров Русский», досрочно прекратили свое существование ОЭЗ в Калининградской области (в декабре 2012 г.) и объединение территорий аэропортов «Красноярск» и «Черемшанка» в Красноярском крае. Фактически не функционируют ОЭЗ в Хабаровском и Приморском краях, в Мурманской области.

В одном из отчетов о результатах функционирования ОЭЗ, размещенных на официальном сайте Министерства экономического развития РФ, приведены итоги сравнения фактических показателей функционирования ОЭЗ с плановыми показателями, предусмотренными перспективным планом развития ОЭЗ (за исключением ОЭЗ, в которых ещё не утверждены плановые показатели)[1]. Минэкономразвития РФ оценило функционирование ОЭЗ за период с начала их существования как в целом «достаточно эффективное». Количество резидентов особых экономических зон в России в 2016 г. составило 508 ед., объем осуществленных инвестиций (нарастающим итогом) – 208 млрд. руб. (Отраслевая структура проектов резидентов ОЭЗ в 2016 году характеризовалась преобладанием предприятий, занимающихся информационными технологиями. Так, их число составило 98 ед. (или 19,3% от общего количества резидентов). 11,8 % резидентов (60 ед.) представлены транспортным машиностроением, 11,6% - химико-технологической отраслью (59 ед.), 10,2% - это предприятия энергетики (52 ед.)[2].

Зоны территориального развития (ЗТР) могут создаваться на территории 20 субъектов Российской Федерации, имеющих наименьшее значение интегрального показателя социально-экономического положения субъекта Федерации. В целом на территориях, входящих в перечень, возможно создание зон территориального развития, предусматривающих государственную поддержку юридических лиц, занимающихся производственной деятельностью в их границах.

Территории опережающего социально-экономического развития (ТОСЭР или ТОР) - это часть территории субъекта России, на которой устанавливается особый правовой режим ведения предпринимательской и других видов деятельности. Необходимо отметить, что ТОР, в отличие от существующих ОЭЗ и ЗТР, создаются под конкретных крупных инвесторов, заключивших с уполномоченным федеральным органом предварительные соглашения, определяющие вид планируемой экономической деятельности, объем инвестиций и количество создаваемых рабочих мест.

В таблице 1 приведена сравнительная характеристика особых экономических зон, зон территориального развития и территорий опережающего социально-экономического развития. Сравнение ключевых позиций условий функционирования территорий со специальным режимом предпринимательской деятельности позволяет увидеть привлекательность территорий опережающего социально-экономического развития, прежде всего, для резидентов. Так, для резидентов ТОРа основными преимуществами являются следующие:

    • применение льготных режимов налогообложения;
    • применение процедуры свободной таможенной зоны;
    • увеличенный период функционирования ТОРа (70 лет);
    • индивидуальный подход к размеру минимальных капиталовложений;
    • приоритетный режим подключения к инфраструктуре;
    • сокращение сроков проведения различных проверок и экспертиз;
    • упрощенный порядок привлечения квалифицированного иностранного персонала и др.

Создание ТОРов привлекательно не только инвесторам и резидентам таких территорий. Для муниципалитетов, на территории которых создаются ТОРы, а также регионов, функционирование специальных режимов хозяйствования имеет ряд преимуществ:

  • ускоренное привлечение частных инвестиций;
  • создание новых рабочих мест;
  • возможность диверсификации экономики региона в целом и ее структурная перестройка;
  • увеличение доходной части бюджета (в долгосрочной перспективе);
  • развитие инфраструктуры и др.

В ТОСЭР, в отличие от ОЭЗ, предусмотрен обратный порядок формирования территории — каждая территория создается под нужды якорного предприятия, отвечая его потребностям и нуждам. Для них государство предусмотрело не только ряд льготных налоговых и административных послаблений, но и создание инфраструктуры проекта за счет бюджетных средств. В связи с этим возрастает зависимость проектов от федерального центра.

Сравнительная характеристика территорий со специальным режимом предпринимательской деятельности, функционирующих в РФ, с позиции инвестиционной привлекательности

Кроме того, на территориях опережающего развития, в отличие от других территорий со специальным режимом хозяйствования, разрешено вести разработку месторождений полезных ископаемых и производить подакцизные товары, что практически полностью запрещено в ОЭЗ (за исключением производства легковых автомобилей и мотоциклов) и частично – в зонах территориального развития (запрет на производство подакцизных товаров, за исключением легковых автомобилей и мотоциклов, добычу сырой нефти, природного газа, драгоценных металлов, драгоценных и полудрагоценных камней). Кроме того, ТОСЭР – социально ориентированная программа. Создание инвестиционного климата и развитие производства не единственные задачи, которые способно выполнять ТОСЭР. В рамках территории будет создаваться развитая социально-экономическая инфраструктура: будут строиться детсады, школы, больницы и прочее. Здесь следует отметить положительный опыт ряда регионов России, где успешно функционируют особые экономические зоны (Татарстан, Липецкая область).

В соответствии с Федеральным законом от 29 декабря 2014 г. № 473-ФЗ «О территориях опережающего социально-экономического развития в Российской Федерации» (с изменениями и дополнениями) управление территориями опережающего социально-экономического развития возлагается на управляющие компании. Это могут быть вновь создаваемые организации или уже действующие, например, корпорации развития (как на Дальнем Востоке). При этом закон наделяет управляющие компании рядом функций. К ним, в частности, относят: подготовку предложений о внесении изменений в генпланы городских округов, поселений, схемы планирования МО, в пределах которых располагаются рассматриваемые зоны, а также порядок застройки и землепользования; организацию строительства и эксплуатации автодорог; планирование размещения инфраструктурных объектов на местности; организацию транспортного сообщения и обслуживания; обеспечение тепло-, электро, газоснабжения, горячего и холодного водоснабжения, водоотведения; организация сбора, транспортировки твердых бытовых отходов, а также строительства объектов, предназначенных для их размещения и утилизации; благоустройство ТОРов;  создание условий для обеспечения субъектов, находящихся в пределах зоны, услугами общепита, связи, бытового обслуживания и торговли, организацию досуга этих лиц. Управляющая компания может выполнять и иные функции, не противоречащие действующему законодательству

Кроме того, в целях координации деятельности и контроля за выполнением соглашения о создании территории опережающего социально-экономического развития, содействия в реализации проектов резидентов территории опережающего социально-экономического развития, проектов иных инвесторов, оценки эффективности функционирования территории опережающего социально-экономического развития, а также в целях рассмотрения и утверждения перспективных планов развития территории опережающего социально-экономического развития, осуществления контроля за реализацией этих планов, создается наблюдательный совет территории опережающего социально-экономического развития. К полномочиям наблюдательного совета также относится решение вопроса об определении доли иностранных работников, привлекаемых резидентами территории опережающего социально-экономического развития.

Инструмент создания территорий опережающего социально-экономического развития (ТОСЭР) на территориях монопрофильных муниципальных образований является логичным дополнением инструментов Фонда развития моногородов, направленных на создание инженерной инфраструктуры для новых инвестиционных проектов, а также на повышение комфортности проживания населения моногородов.

Без создания ТОСЭР привлечь инвесторов на территории монопрофильных муниципальных образований, удаленных от административных центров, имеющих низкий потенциал для развития, не представляется возможным. Часто на этих территориях имеются свободные производственные площади с готовой инженерной инфраструктурой, которые не используются ввиду удаленности территории или отсутствия квалифицированного персонала. Получение статуса резидента ТОСЭР и установленных законодательством льгот позволяет компенсировать повышенные издержки на транспортные и другие издержки (например, подготовку специалистов определенного профиля).

В соответствии с Требованиями к инвестиционным проектам, реализуемым резидентами ТОСЭРов, создаваемых на территориях моногородов (утверждены постановлением Правительства РФ от 22.06.2015 № 614 «Об особенностях создания ТОСЭРов на территориях моногородов РФ»), введены ограничения на производство подакцизных товаров (за исключением легковых автомобилей и мотоциклов), а также производство товаров и (или) оказание услуг по следующим видам экономической деятельности: добыча сырой нефти и природного газа; предоставление услуг в области добычи нефти и природного газа; деятельность трубопроводного транспорта; производство нефтепродуктов; торговля оптовая и розничная; лесозаготовки; операции с недвижимым имуществом; виды экономической деятельности, в которых занято 20 или более 20 % среднесписочной численности работников всех организаций моногорода.

Территории опережающего развития на Дальнем Востоке

Первые ТОР первоначально предполагалось создать только на Дальнем Востоке, а только потом на территориях других субъектов Российской Федерации. Однако после принятия Закона о ТОР его действие распространилось и на проблемные моногорода, с наиболее сложным социально-экономическим положением. Всего в России к началу 2017 г. насчитывается 319 моногородов.

Действие Федерального закона от 29.12.2014 №473-ФЗ «О территориях опережающего социально-экономического развития в Российской Федерации» (в ред. от 3.07.2016 № 252-ФЗ) распространено также на моногорода, в которых имеются риски ухудшения социально-экономического положения и моногорода со стабильной социально-экономической ситуацией (ст.34). ТОСЭРы в вышеназванных моногородах могут создаваться с 1 января 2017 года (ст. 35).

Перспективы развития Дальнего Востока связывают с наличием здесь огромного количества природных ресурсов. Вместе с тем, практика освоения возможностей региона осложнена недостаточно развитой инфраструктурой, а также миграцией населения. Удаленность от Москвы также иногда рассматривается в качестве сдерживающего фактора в развитии Дальнего Востока. Текущая концепция внешней политики Российской Федерации предполагает укрепление позиций страны в Азиатско-Тихоокеанском регионе. Успешная реализация данной задачи предполагает решение отмеченных проблем, характерных для российского Дальнего Востока, стимулирование экономического подъема расположенных здесь субъектов Российской Федерации. Поэтому государство уделяет особое внимание региону.

Вместе с тем, среди девяти субъектов Российской Федерации, образующих Дальневосточный ФО, только в четырех значения среднедушевого ВРП превышают средний уровень по данному округу, а в остальных пяти субъектах (Еврейская автономная обл., Амурская обл., Приморский край, Хабаровский край, Камчатский край) – ВРП на душу населения ниже среднего уровня по Дальневосточному ФО (табл. 2).

Валовой региональный продукт на душу населения

по субъектам Дальневосточного федерального округа в 2011-2015 гг.

Несмотря на достаточно высокие средние значения ВРП на душу населения, доля ДВФО в российском ВВП, а также удельный вес региона по объему привлеченных прямых иностранных инвестиций ежегодно составляет не более 6 %.

По данным Минвостокразвития Российской Федерации (в 2016 г.), в управляющую компанию ТОР поступило 110 официальных заявок от инвесторов на реализацию инвестиционных проектов на общую сумму инвестиций 442,3 млрд. руб. За 10 лет совокупный объем отчислений от реализации проектов в бюджеты всех уровней ожидается в объеме 242,4 млрд. руб.

Касательно ДФО можно отметить достаточно равномерное географическое распределение созданных образований, они существуют (хотя и в разных количествах) во всех субъектах Федерации, входящих в Дальневосточный федеральный округ, за исключением Магаданской области. По одной ТОР имеют ЕАО, Якутия, Камчатка и Чукотка. По две открылись в Хабаровском крае, на Сахалине и Амурской области. Три территории опережающего развития имеет Приморский край. За период с 30.09.2015 по 31.10.2016 в реестр резидентов ТОР были включены 94 предприятия и организации.

Территории опережающего развития в моногородах

По состоянию на 20.04.2017 года на территории Российской Федерации создано 19 ТОРов в моногородах: Краснокаменск (Забайкальский край, от 16.07.2016); Юрга (Кемеровская обл., от 07.07.2016); Усолье-Сибирское (Иркутская обл., от 26.02.2016); Набережные Челны (Респ. Татарстан, от 28.01.2016); Гуково (Ростовская обл., от 28.01.2016); Надвоицы (Респ. Карелия, от 19.09.2016); Анжеро-Судженск (Кемеровская обл., от 19.09.2016); Краснотурьинск (Свердловская обл., 19.09.2016); Тольятти (Самарская обл., от 28.09.2016); Кумертау (Респ. Башкортостан, от 29.12.2016); Белебей (Респ. Башкортостан, от 29.12.2016); Бакал (Челябинская обл., от 06.03.2017); Дорогобуж (Смоленская обл., от 06.03.2017); Кировск (Мурманская обл., от 06.03.2017) Емва (Респ. Коми, от 06.03.2017); Чусовой (Пермский край, 23.03.2017); Каспийск (респ. Дагестан, 24.03.2017); Саров (Нижегородская обл., 20.04.2017), Николаевск-на-Амуре.

ТОР «Гуково» будет содействовать привлечению инвестиций в моногород Гуково, а также созданию новых рабочих мест, не связанных с деятельностью градообразующих предприятий. В рамках ТОР «Гуково» предварительно заявлено 22 инвестиционных проектов, реализация которых позволит к 2025 г. снизить зависимость города от градообразующих предприятий, повысить его инвестиционную привлекательность и создать до 5 тыс. постоянных рабочих мест.

ТОР «Набережные Челны» на территории одноименного города в Татарстане позволит организовать до 10 тыс. новых рабочих мест, не связанных с деятельностью градообразующего предприятия ПАО «КамАЗ».

ТОР «Усолье-Сибирское» (одноименный город в Иркутской области) обеспечит до 5,8 тыс. новых рабочих мест (не связанных с градообразующим предприятиями ООО «Усольехимпром» и ООО «Усолье-Сибирский Силикон»). Реализации инвестиционных проектов повысит количество малых предприятий, увеличит дополнительные налоговые поступления в бюджет муниципального образования.

Проблемы и ключевые риски создания и функционирования ТОРов.

В целом необходимо отметить, что количество приоритетных ТОР выглядит оправданным, но их географическое положение и специализация пока не вполне проработаны, несмотря на упомянутое раннее равномерное географическое распределение.  Анализ ситуации показывает существование ряда проблем, которые имеют общий характер, присущий всем создаваемым территориям опережающего развития, и специфический – характерно исключительно для дальневосточных ТОРов.

К общим проблемам относятся следующие:

1) Существует большая зависимость проектов, планируемых на территориях опережающего развития, от федерального центра. Развитие уже работающего местного бизнеса на таких территориях не стимулируется. При этом в ряде случаев государству требуется создавать дорогую инфраструктуру.

2) В процессе реализации проектов ТОР может оказаться, что выживут только те территории, где реализуются крупные промышленные и логистические проекты. Здесь может повториться ситуация с неэффективными ОЭЗ.

3) Отсутствие четкой альтернативы сырьевым проектам. При этом, имеет место локальный характер большинства проектов, предлагаемых к реализации в ТОР. Это ставит под сомнение декларируемую экспортную направленность проектов.

4) Локализация ТОР не вполне соответствует задачам сбалансированного развития российской экономики: одни регионы, с влиятельными властями и ФПГ, представлены очень хорошо, а другие явно выпадают из процесса.

5) Большинство ТОР по-прежнему нуждаются в более четкой специализации и в якорных инвесторах, в том числе зарубежных, которых необходимо привлекать.

6) Отсутствие устойчивых связей с учебными заведениями, что впоследствии приведет к дефициту российских специалистов (на подготовку которых требуется время) и усилению необходимости привлечения иностранной рабочей силы. Эксперты отмечают, что развитие ТОР имеет слабую взаимосвязь с образованием. Не зафиксировано ни одного прогноза потребности в специалистах, согласованного с образовательными учреждениями, которые могли бы  разработать соответствующие потребностям проектов образовательные программы высшего или дополнительного образования.

7) При разработке проектов ТОРов не учитывается местная специфика – уровень жизни местного населения, его доходы, условия жизни, демографическая ситуация и др. Проекты внедряются стихийно, без соответствующей подготовки региона и явно с ожиданием мгновенного результата. 

Во многом данные проблемы обусловлены не до конца проработанными положениями закона «О территориях опережающего социально-экономического развития в Российской Федерации», что позволяет говорить о наличии проблем на законодательном уровне.

Следует сказать о том, что осенью 2014 года в ходе обсуждения данного законопроекта в Общественной палате Российской Федерации представители предпринимательского сообщества Дальнего Востока обратили внимание на тот факт, что ТОР, по замыслу авторов закона, создаются не для тех, кто уже работает в регионе, а только для тех, кто еще только может прийти на эти территории. При этом отсутствует ясность в вопросе, кто именно придет и с какими намерениями, так как положения законопроекта свидетельствуют о неопределенности относительно доли иностранных инвестиций и рабочей силы. Закон не предусматривает особенностей экономики Дальнего Востока, определяющих выбор именно этого вида института развития. Кроме того, в соответствии со статьей 34 Закона, через три года после его принятия, ТОР помимо Дальневосточного региона и наиболее проблемных моногородов могут создаваться и в других субъектах Российской Федерации. Реализация ТОР предполагается по конкретному виду экономической деятельности, базирующихся на кластерных системах, а не случайного набора предприятий. ТОР ориентированы преимущественно на экспорт и имеют более гибкую систему налогового льготирования их резидентов. Однако в ходе реализации проектов ТОР действия федеральных властей приводят к «сдвигам» в их экономической специализации. Так, в соответствии с Постановлением Правительства РФ от 21.08.2015г. № 875 «О создании территории опережающего социально-экономического развития «Белогорск», в перечень видов экономической деятельности ТОР агропромышленной специализации включены: обработка древесины, производство бумаги, производство кокса и нефтепродуктов, производство химических веществ, производство резиновых и пластмассовых изделий, производство табачных изделий, производство автотранспортных средств и другие виды деятельности, не имеющие ничего общего с заявленной агропромышленной специализацией ТОР.

Логика построения положений Закона предполагает исключительно макроэкономический эффект, достигаемый именно за счет самих ТОР. Так, Закон, вместо того, чтобы стимулировать территориальное распространение позитивных социально-экономических тенденций, фактически исключает кооперационные связи резидентов ТОР c остальными предприятиями региона, осуществляющими свою деятельность вне ТОР. В соответствии со статьей 12 «резиденты территории опережающего социально-экономического развития не вправе иметь филиалы и представительства за пределами территории опережающего социально-экономического развития». Это сделано для того, чтобы предприятия не уходили от налогов, действуя вне ТОРа, а лишь имея в границах ТОРа регистрацию или офис.

Ещё одним из недостатков Закона является чрезмерная конкретно-регулятивная нагрузка, падающая на подзаконные нормативно-правовые акты Правительства Российской Федерации, которые не имеют такой же, как при разработке законодательных актов, степени общественного и парламентского контроля. Решить эту проблему представляется возможным путем приведения 473-ФЗ в соответствие с Земельным Кодексом РФ, что устранит разночтения и снизит необходимость в дополнительном нормативно-правовом регулировании.

Также следует обратить внимание непосредственно на проблемы, связанные с разрешительной нормой 473-ФЗ относительно добычи полезных ископаемых. С момента принятия Федерального закона «О территориях опережающего социально-экономического развития в Российской Федерации» прошло уже около 2 лет, однако субъектами ДФО РФ до сих пор не подготовлены программы, определяющие место и роль реализуемых на их территории проектов ТОР в системе развития инвестиционной и предпринимательской деятельности.

Если учесть, что внутри ТОР будут действовать крайне либеральные разрешительные и мягкие налоговые режимы, то вполне может сложиться ситуация, когда государство за свои невозобновляемые ресурсы не будет получать ничего, кроме экологических проблем. Поэтому добыча полезных ископаемых на территориях опережающего развития должна вестись только в исключительных случаях. Например, когда месторождения особо остродефицитного сырья, допустим – редкоземельных элементов, расположены в крайне неблагоприятных по транспортной доступности и климату местах.

Продолжение в части 2

Комментарии